Le choix d’une méthode des quotas à la place d’une taxe carbone

By 3 May 2013

2. L’Union européenne fait le choix d’un système de quotas : l’European Union Emissions Trading Scheme
a. Une préférence pour une méthode de quotas par opposition à une taxe carbone

i. Les moyens de lutte contre une externalité négative

L’utilisation d’une méthode de quotas ou le recours à une taxe pour résoudre le problème d’une externalité négative nous ramène à une métaphore développée par Garret Hardin (1915-2003) dans son ouvrage « Tragedy of the Commons » et reprise par Christian de Perthuis dans son article « Le puzzle des marchés du carbone », la métaphore du pré communal.

Dans le système du pré communal, chaque villageois a libre accès à la pâture pour ses animaux. Tant que la démographie reste stable, l’herbe disponible est suffisante face à la demande. Ce système ne fonctionne plus quand la démographie augmente fortement. L’accès libre et gratuit pousse les villageois à utiliser le pré tant qu’il reste de l’herbe, conduisant à sa surexploitation et au final à sa disparition. Cette métaphore est applicable au problème du réchauffement climatique, l’atmosphère remplaçant le pré communal et les animaux devenant des émissions de GES.

Comment faire face à ce problème de surexploitation ? Trois solutions semblent possibles :

* Limiter l’accès au pré : c’est l’approche réglementaire
* Mettre en place une redevance que tout utilisateur du pré devra payer
* Créer un marché au sein de la communauté en organisant le pré en parcelles et en vendant les productions

Ces trois approches ont été appliquées dans le domaine de la lutte contre le changement climatique. Toutes ne sont cependant transposables à un système international de réduction d’émissions de GES.

L’approche réglementaire a été choisie pour réduire les émissions de gaz CPC, lors de la Convention de Montréal en 1987, décidant leur interdiction graduelle. Une telle méthode ne semble pas adaptée au problème des GES, de trop nombreuses activités humaines générant des GES.

ii. Le choix d’une méthode des quotas à la place d’une taxe carbone

L’idée d’une taxe pour protéger les biens environnementaux n’est pas nouvelle, l’économiste Arthur Pigou (1877-1959) proposait au début du siècle d’instaurer une taxe égale sur ces biens au coût social estimé que représentait leur destruction. En 1992, la Commission Européenne proposait l’instauration d’une taxe carbone, finalement rejetée (une taxe de 10$ sur les énergies fossiles, cette taxe étant vue comme une atteinte à la souveraineté nationale et une réduction de l’autonomie fiscale. La Commission Européenne a de plus du faire face à une forte opposition des industriels.

En théorie, dans un régime de concurrence pure et parfaite, où l’avenir peut être connu de manière certaine, un système de marché et une taxe carbone devraient conduire à des résultats équivalents en matière de régulation des émissions de GES.

Dans un système où une incertitude subsiste sur les coûts liés aux réductions d’émission et que le choix du traitement à suivre doit être fait avant que cette incertitude soit levée, les systèmes basés sur une taxe et ceux basés sur des quotas conduisent à des résultats significativement différents. Ces différences sont développées dans un article de William Pizer et Richard Newell, reprenant les conclusions des travaux de M. Weitzman.

Un système de taxes fonctionne en poussant les entreprises à réduire leurs émissions tant que le coût marginal de réduction des émissions reste inférieur au montant de la taxe. Un tel mécanisme ne va pas déterminer un niveau d’émissions sur la période mais va fixer le coût marginal de réduction des émissions à un niveau égal à la taxe carbone. Un système de quotas va lui fixer le montant total d’émissions sur la période, conduisant à un prix d’équilibre déterminé par le coût marginal de réduction de la dernière unité pour atteindre les objectifs fixés.

Weitzman a démontré en 1974 qu’une fonction constante des dommages marginaux attendus (par rapport aux coûts marginaux) appelle un système de régulation par les prix, tandis qu’une fonction croissante nécessite une régulation par les quantités. En effet, une fonction des dommages constante implique un montant par unité constant, facilement compensable par une taxe. Dans le cas d’une fonction croissante, il paraît indispensable de réguler par les quantités pour ne pas dépasser un niveau dangereux d’émissions. En ce qui concerne les émissions de GES, il semblerait que nous soyons dans le premier cas. En effet, l’impact des GES sur le climat est davantage lié au stock accumulé dans l’atmosphère qu’aux flux d’émissions.

Cependant un tel système se révèle efficace si le niveau de la taxe est égal au coût marginal auquel doivent faire face les acteurs du marché pour réduire leurs émissions. Les problèmes pour obtenir des informations fiables quant aux niveaux d’émissions prévues et aux coûts liés pour les réduire ont déjà été évoqués au début de ce mémoire. A cela s’ajoutent des problèmes d’ordre politique, les acteurs industriels refusant le principe d’une taxe et faisant pression sur leurs gouvernements respectifs pour rejeter toute proposition de la Commission Européenne allant dans ce sens. Enfin, un système de taxe exclurait du marché les acteurs industriels les plus petits, n’ayant pas les ressources financières pour s’acquitter de la taxe ou mettre en place des technologies moins polluantes, à moins de redistribuer le produit de cette taxe en favorisant le développement de telles techniques, créant de nouveaux problèmes pour les gouvernements.

L’UE fait donc le choix de la création de quotas qui soient de véritables produits financiers échangeables sur un marché libre. Comme l’explique O. Godard dans son Evaluation du Plan d’Affectation des Quotas français (mars 2005), « cela implique que le marché de quotas puisse fonctionner de façon non arbitraire et fluide, à l’abri des phénomènes de pouvoir de marché, et que les coûts de transaction soient réduits autant que possible. Cela implique aussi que les conditions d’accès des entreprises aux quotas ne viennent pas pervertir les incitations efficaces aux réductions d’émission. Un second objectif a trait à l’apprentissage par tous les acteurs (entreprises, services de l’administration) de la pratique d’un instrument qui est nouveau en Europe. À ces considérations touchant à l’efficacité économique de l’instrument s’en ajoutent d’autres. Le gouvernement français, comme celui d’autres pays européens, a manifesté son souci pour le maintien de la compétitivité économique des secteurs d’activité concernés et la promotion de conditions favorables à l’accueil d’investissements étrangers sur le sol français. Il a aussi manifesté son attachement à l’idée d’équité du partage des efforts de maîtrise des émissions demandés aux différents secteurs (énergie, industrie, habitat, transport, agriculture). Les secteurs qui ne sont pas concernés par le marché de quotas de CO2 doivent faire l’objet de mesures spécifiques intégrées dans le plan climat du pays ».

L’ETS s’est attaché à répondre à ces nombreux enjeux et son organisation en deux phases a été particulièrement importante pour mener à bien ce processus d’apprentissage, à la fois pour les acteurs industriels confrontés à cette nouvelle contrainte et pour les gouvernements, confrontés à la difficile tâche de déterminer les plans nationaux d’allocation de quotas.

Lire le mémoire complet ==> (Etude du système européen d’échange de quotas carbone)
Mémoire de recherche de fin d’études
HEC Paris