L’absence de sanctions de la CDBF

By 25 April 2013

L’absence de sanctions de la CDBF – Paragraphe 2 :

L’instruction d’une affaire par la cour de discipline budgétaire et financière est caractérisée par un fort taux de classement du procureur rendant presque inutile cette juridiction. En effet, le déroulement de l’instruction est suivi par le procureur qui dispose d’un pouvoir de classement, conféré par l’article L 314 – 3 du CJF, qu’il peut réaliser à divers stades de la procédure soit dès la transmission du dossier et cela avant même la désignation d’un rapporteur pour des motifs de fait ou de droit188. Toutefois, si le procureur ne procède pas au classement de l’affaire alors un rapporteur est désigné et dispose de larges pouvoirs d’investigation189, en ce sens qu’il procède à toute enquête sur pièces et sur place ainsi que des auditions. De plus, aucun secret ne peut lui être opposé. Une fois l’enquête effectuée, le dossier est retransmis au procureur qui dispose une nouvelle fois du pouvoir de classer l’affaire selon l’article L.314 -4 al. 5 du CJF.

A la suite du rapport d’instruction, le dossier est susceptible d’être transmis au Procureur de la République si une infraction pénale est présumée 190 (sept affaires ont été portées à la connaissance du juge pénal en 1995) ou à l’autorité disciplinaire en cas de faute

professionnelle191. De plus, lorsque le procureur dispose du dossier, il peut, outre le classement, admettre la consultation du ministre concerné puis soit clos l’affaire ou une audience aura lieu avec la consultation de la commission administrative paritaire. Dans un ce cas, un délibéré suivra et un arrêt clôturera le jugement assorti d’éventuelles sanctions192. Ainsi, les classements par le parquet sont de l’ordre de 40 % de 1948 à 1991 et de 49% de 1992 à 1996193. Peut-on considérer que cette juridiction dispose d’une réelle utilité et qu’elle met réellement en œuvre la responsabilité des ordonnateurs si le procureur dispose d’un tel pouvoir de classement invoqué pour des raisons aussi futiles que le manque d’intérêt de l’affaire ?

De plus, il est important de souligner que la chambre régionale des comptes a su s’adapter aux nouvelles contraintes de modernisation de la gestion en opérant notamment les évaluations des politiques publiques et dans cette mesure, la loi du 21 décembre 2001 lui a fourni un outil indispensable par le biais de la budgétisation par objectifs. Enfin, si cette loi est dans la pratique suivie d’effets alors la chambre régionale des comptes disposera d’un véritable outil pour exercer un contrôle très pertinent et de qualité.

Face à cette adaptation des modes de contrôle de la chambre régionale des comptes, un manquement peut être souligné surtout lorsque l’idée émane de toute part d’introduire une responsabilisation des gestionnaires. En effet, il apparaît que la cour de discipline devrait avoir des prérogatives plus étendues notamment envers les élus locaux.

A ce stade, un parallèle peut être effectué entre la chambre régionale des comptes et la cour de discipline budgétaire et financière. En effet, la chambre régionale des comptes, par le biais du contrôle de la gestion, vise dans son objectif premier à émettre un avis sur la gestion de l’ordonnateur et de mettre en exergue les éventuels dysfonctionnements. Toutefois, l’issue de la procédure se manifeste par un rapport d’observations dont les conséquences sont moindre qu’une éventuelle sanction pécuniaire.

Corrélativement, la cour de discipline budgétaire et financière dispose d’un contentieux relativement faible avec pour la période de 1950- 1970 seulement 69 affaires déférées dont 44 classées et 25 arrêts rendus. Toutefois, suite aux lois de 1971 et 1980 tendant à améliorer la définition des infractions et en étendant les justiciables, le nombre de déférés reste dans une moyenne de 10 par an194. Pendant l’année 1996, 31 déférés avaient été enregistrés au Parquet, 18 affaires avaient été mises à l’instruction et 4 arrêts avaient été rendus. Sur les dix dernières années, de 1987 à 1996, 50 arrêts ont été rendus par la juridiction.

Ainsi, en analysant ces deux juridictions, une hypothèse semble se profiler tendant à transposer le contentieux de contrôle de la gestion à la cour de discipline budgétaire et financière qui disposerait de la faculté de sanctionner les fautes de la gestion avec notamment la possibilité de tenir compte des éléments de modernité tels que l’efficacité de la dépense publique. Ainsi, la chambre régionale des comptes ne serait astreinte qu’au jugement des comptes des comptables publiques et en cas de découverte d’une infraction à la gestion, devrait transmettre le dossier à la cour de discipline budgétaire et financière. Dans ce cadre, la cour de discipline budgétaire et financière pourrait recevoir une réelle légitimité qu’elle ne possède pas à l’heure actuelle étant donné le faible nombre de dossiers qu’elle traite et l’important pouvoir de classement du procureur. Ainsi, le partage entre les deux juridictions s’effectuerait comme suit : la chambre régionale des comptes poursuivrait une activité de jugement des comptes et de conseil ce qui lui permettrait d’éviter d’être juge et partie, et la cour de discipline budgétaire et financière s’occuperait intégralement du contrôle de la gestion qu’elle pourrait assortir de sanctions pécuniaires.

Cette hypothèse a reçu une appréciation très négative de la part des magistrats des chambres régionales des comptes ainsi que du commissaire du gouvernement qui ont argumenté cette idée en évoquant le fait que les erreurs de la gestion sont découvertes à la suite d’un contrôle juridictionnels et que l’activité serait moins intéressante… En effet, les chambres régionales tendent à développer de manière relativement importante le contrôle de la gestion au détriment parfois, et pour certaines chambres, du contrôle des comptes, jugés lourds et rébarbatifs. Toutefois, si l’on transpose le principe de programmation pluriannuelle et annuelle au niveau de la cour de discipline budgétaire et financière alors cette juridiction deviendrait le corollaire de la chambre régionale des comptes pour les ordonnateurs.

Enfin, pour que cela soit réalisable, il faut doter la cour de discipline budgétaire et financière d’un corps de magistrats spécifiques car actuellement « sa composition est mixte et paritaire, réunissant des membres du Conseil d’état et de la Cour des comptes, avec une représentation prééminente de cette dernière195 ». Cette composition engendre un manque d’identité de cette juridiction du fait des échanges entre magistrats de corps différents. De plus, l’auto saisine de la juridiction peut être envisagée mais il apparaît que cette prérogative n’apparaisse pas nécessaire si l’on se place dans l’idée que le contrôle de la gestion découle du contrôle juridictionnelle de la chambre régionale des comptes.

Concernant les sanctions en tant que telle, la cour de discipline budgétaire et financière est une juridiction répressive qui ne peut infliger que des peines d’amendes pouvant aller de 100 francs au montant du traitement ou du salaire brut annuel de la personne condamnée. Toutefois, les sanctions de la cour de discipline budgétaire et financière ne sont pas exclusive d’autres sanctions résultant de la responsabilité de droit commun, pénale, civile, disciplinaire.

La responsabilité pénale est mise en jeu à la suite de graves irrégularités, notamment des manquements au devoir de probité ainsi que des détournements ou malversations relatives notamment aux marchés publics.

Dans cette hypothèse, la cour de discipline n’hésitera pas à infliger une lourde peine à l’auteur de l’infraction.

De même, que pour la faute disciplinaire, la sanction infligée par la cour n’est pas exclusive d’autres sanctions de l’autorité discipline pouvant notamment se manifester par un licenciement, rétrogradations et autres196…

Conclusion

Cette étude a permis de montrer l’impact des innovations des lois de 2001 tendant à apporter un changement dans le paysage budgétaire de la France. En effet, cette nécessité de fixer des objectifs tend à permettre, à titre d’exemples, aux chambres régionales des comptes d’exercer un contrôle plus pertinent.

Cette étude propose d’ouvrir des pistes de réflexion sur les éventuelles modifications en cours mais aussi sur les points de notre droit qui doivent être transformés et le seront peut être dans l’avenir. En effet, il apparaît indispensable au vue de la loi du 21 décembre 2001 de modifier la cour de discipline budgétaire afin de lui apporter une légitimité qu’elle n’a pas encore acquise.

Lire le mémoire complet ==> (L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique dans le contrôle de la gestion opéré par les Chambres Régionales des Comptes)
Mémoire de DEA – Mention FINANCES PUBLIQUES – Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales
Université Lille 2 – Droit et santé – Ecole doctorale n° 74