La sincérité des dépenses publiques et des évaluations effectuées

By 23 April 2013

Un regard sur la sincérité des dépenses et des évaluations effectuées – Paragraphe 2 :

Le souci de sincérité et transparence des évaluations provient autant des administrations de l’Etat que des collectivités locales.

Au niveau des administrations et des services de l’Etat, « Le conseil constitutionnel a élaboré progressivement une jurisprudence tendant à consacrer le principe de sincérité des lois de finances »80. Ce principe a été évoqué pour la première fois dans la décision du conseil constitutionnel 93-320 DC du 21 Juin 1993 à propos de l’examen de la loi de finances rectificative pour 1993. Dans le même sens, la décision du conseil constitutionnel 94-351 DC du 29 Décembre 1994 a consacré un titre spécifique à la sincérité consacrée aux droits du parlement puisqu’une atteinte à ce principe tend à vicier le jugement que le parlement peut porter sur les comptes.

Ainsi, ce principe de sincérité peut être défini sur un plan comptable comme l’application de bonne foi des règles et procédures en fonction de la connaissance que les responsables doivent avoir de la réalité ce qui implique que la comptabilité donne « des informations adéquates, loyales, claires, précises et complètes ». Ainsi, la sincérité des évaluations est appréciée en fonction de la « bonne foi » de l’ordonnateur et non sur la véracité de ses évaluations. Selon Alain Lambert, « La sincérité implique que les comptes ne cherchent pas à dissimuler des éléments, masquer des faits ou encore évaluer de manière biaisée des prévisions de recettes ou de dépenses »81. Dans ce cadre, il est possible d’avoir une manipulation comptable régulière avec une dissimulation de certaines opérations ou une mauvaise imputation.

Toutefois, le groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, présidé par Laurent Fabius, a cherché un remède au manque de pouvoir du parlement en évoquant « Afin de permettre au parlement de se « réapproprier »les finances publiques, il convient d’améliorer sensiblement la transparence de notre procédure budgétaire »82. Au niveau des comptes de l’Etat, la transparence passe par une sincérité et une lisibilité des comptes. Dans ses grandes lignes, le groupe de travail préconise une présentation consolidée des comptes publics afin que le parlement puisse avoir une vision globale des comptes de l’Etat et de ses établissements publics ainsi que ceux des collectivités locales et les comptes sociaux, une présentation des dépenses de l’Etat en section investissement et fonctionnement afin d’apporter une dimension stratégique aux débats budgétaires. De plus, afin que le parlement procède à une évaluation « efficace », des études d’impact vont assortir les projets de loi. En matière de sincérité des comptes publics, outre l’introduction d’une comptabilité en droits constatés, il est intéressant de noter que le groupe de travail prévoit un renforcement du rôle de la cour des comptes qui ne procède plus qu’à une simple certification des comptes mais qui sera chargée d’évaluer le projet de loi de finances du gouvernement.

La loi organique du 1er Août 2001 a véritablement consacré ce principe de sincérité budgétaire en l’insérant dans un titre spécifique. En matière de vote du budget de l’Etat, cette introduction va permettre, notamment, de restaurer le pouvoir budgétaire du parlement qui approuvera un budget dont les évaluations ne sont pas empreintes d’insincérité.

Ce principe de sincérité prévaut dans les collectivités en tant qu’instrument nécessaire du contrôle de la qualité de la gestion et permet un meilleur jugement de l’assemblée délibérante. En effet, d’après l’article L. 121- 6 du code des communes : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Il est de même chargé de veiller à ce que les projets soumis à l’assemblée délibérante soient conformes aux intérêts communaux.

A cet égard, il faut souligner l’importance du rôle dont l’organe délibérant est pourvu notamment en ce qui concerne le vote du compte administratif. L’ordonnateur de la collectivité locale a le devoir de tenir une comptabilité des opérations qu’il effectue. Par ce biais, il va dresser un compte administratif avec la comptabilité dite « comptabilité administrative » contenant toutes les opérations qu’il a effectué et lui permettant de suivre l’exécution du budget. Ainsi, ce compte administratif « …présente les résultats de l’exécution du budget en rapprochant, en recettes et en dépenses, les autorisations budgétaires et les opérations réellement exécutées »83. La mention « opérations réellement exécutées » montre parfaitement la mesure de la sincérité des évaluations puisque l’assemblée délibérante va être en mesure d’apprécier la différence entre les opérations prévues et les opérations réellement exécutées soit aussi bien l’efficacité du projet ainsi que la sincérité de l’évaluation. C’est l’article 7 de la loi du 22 Juin 1994 qui impose au représentant de l’Etat de procéder à « la vérification de la sincérité des inscriptions de recettes et des dépenses » dans le cadre du compte administratif.84

Dans ce cadre, l’assemblée délibérante exerce un rôle indispensable en tant qu’elle effectuera un contrôle politique sur la gestion de l’ordonnateur. Or, il est important de souligner que l’assemblée délibérante est composée en grande majorité par une équipe municipale dont les idées sont en accord avec le maire soit l’ordonnateur et que l’opposition étant très faiblement représentée, il ne s’agit pas réellement d’un véritable contrôle, la majorité n’allant en général pas à l’encontre des choix de son « leader » ou de sa tête de liste.

Toutefois, cette notion de sincérité des évaluations revêt une importance particulière en matière d’équilibre budgétaire puisque « L’insincérité des évaluations conduit naturellement à un équilibre irréel »85. Dans les collectivités locales, ce principe a été mis en exergue par le biais de l’article 8 de la loi du 2 mars 1982 en son article 1er : « Le budget est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées, de façon sincère, … ». Cette notion de sincérité des évaluations est très subjective mais elle introduit un élément qualitatif à la définition de l’équilibre ainsi posée. Toutefois, il faut ajouter que lorsque le budget est voté en déséquilibre, une procédure suivant les termes de l’article L 232- 5 du code des juridictions financières s’ouvrent selon laquelle : « Lorsque le budget d’une commune n’est pas voté en équilibre réel, la chambre régionale des comptes saisies par le représentant de l’Etat dans un délai de trente jours à compter de la transmission prévue à l’article L. 232- 7, le constate et propose à la commune, dans un délai de trente jours à compter de la saisine, les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire et demande au conseil municipal une nouvelle délibération. »

En revanche, il ne faut pas minimiser cette importance de sincérité des comptes car comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport public de 1994 : « des comptes sincères sont un préalable nécessaire »86 à une certaine qualité de la gestion. Toutefois, force est de constater que l’appréciation de ce principe a priori est difficile à exercer. Mais, dans cette matière, il est intéressant de rapprocher le contrôle de gestion dont les collectivités peuvent se pourvoir dans un souci de modernité, qui apportera de l’information en temps réel sur un projet et pourra constituer une sorte de contrôle a priori. Par contre, la chambre régionale des comptes n’exerce qu’un contrôle a posteriori dont l’intérêt se résume à un simple constat de la chose réalisée…

Toutefois, en pratique, ces insincérités se manifestent par le biais de sous-évaluations ou de sur-évaluations. La chambre régionale des comptes de Bretagne rappelle ce souci de sincérité des évaluations notamment dans la lettre d’observations définitives du 14 Juin 2001 où elle énonce pour la commune de Vitré : « Les écarts sont importants chaque année entre les prévisions budgétaires et réalisations en section d’investissement. Ils excèdent 50 % au cours de la période 1995- 1997… ». De plus, la chambre souligne l’importance des restes àréaliser87, soit la différence entre le montant des droits, pour les recettes, ou des obligations et le montant des titres ou des mandats émis, et conclut par le fait que « la pratique communale est bien celle d’une surévaluation régulière de ses prévisions budgétaires. »88. Dans le même sens, peut être considérée comme une atteinte à la sincérité budgétaire une inscription viciée des restes à réaliser comme le constate la Chambre régionale des comptes d’Ile-de-France à propos de la commune d’Issy-les-Moulineaux puisque les conditions relatives à une réelle inscription n’étaient pas réunies en tant qu’elle ne présentait pas « un caractère certain et suffisamment justifié »89.

Enfin, la sincérité des évaluations constitue un axe essentiel dans la recherche de l’efficacité de la dépense publique car les prévisions seront effectuées de manière relativement exactes si bien que les études réalisées convergent et cela va permettre de réduire les risques d’écarts considérables entre les opérations prévues et le résultat atteint.

Toutefois, la sincérité des évaluations nécessite une certaine transparence de la gestion locale afin de permettre une mesure de l’efficacité de la dépense publique et même une correction des politiques publiques inefficaces. Ainsi, les chambres rappellent fréquemment l’exigence de l’information des élus et des citoyens. Le domaine couvert par la transparence budgétaire couvre autant les comptes des collectivités locales, que ceux des établissements publics, des sociétés d’économie mixte et des associations. Cette information des élus passent par exemple, dans le cadre des centres communaux d’action sociale par l’établissement d’une analyse annuelle des besoins sociaux de la population couverte, analyse devant faire l’objet d’un rapport présenté en conseil d’administration.

La chambre régionale des comptes pourra, en vertu de cette nécessité de transparence, constater l’intérêt du respect des droits de communication accordés aux élus comme le cas d’un conseil municipal qui n’a pas reçu les comptes rendus financiers et leurs annexes des sociétés d’économie mixte devant être soumis à l’examen du conseil municipal90.

Enfin, les magistrats des chambres régionales des comptes étudient les manques de sincérité et y voit une cause d’inefficacité de la dépense publique, toutefois, afin de faciliter leur contrôle, la fixation d’objectifs semble une des voies privilégiées dans ce domaine.

Lire le mémoire complet ==> (L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique dans le contrôle de la gestion opéré par les Chambres Régionales des Comptes)
Mémoire de DEA – Mention FINANCES PUBLIQUES – Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales
Université Lille 2 – Droit et santé – Ecole doctorale n° 74