La commission de médiation : Etude des demandes de logement

By 19 March 2013

1.1.2. La variabilité du rôle des commissions

La loi du 5 mars 2007 voulait renforcer le droit au logement. Le mécanisme qu’elle a mis en place donne lieu à un renforcement à géométrie variable.

En effet, il semblerait que la loi du 5 mars ait créé un droit au logement « variablement opposable »90, dont l’effectivité varie en fonction des territoires et des personnes concernées.

Cependant, le dispositif est encore trop récent pour tirer des conclusions à partir des constats déjà effectués. Par conséquent, il conviendra d’étudier le dispositif de sélection des demandes mises en place par le seul pays au monde ayant instauré un droit au logement opposable : l’Ecosse.

En effet, l’Ecosse dispose déjà d’une expérience en la matière et pourrait fournir des éléments comparatifs, à même de compléter nos constats sur la situation française.

a) Des situations très variables

∙ en fonction des territoires

Le rapporteur de la mission “Ville et Logement” du Sénat, Philipe Dallier, a reconnu dans son rapport d’évaluation de la loi DALO, le 30 juin 2008 une inégalité de traitement des demandes de logement entre les départements.

-Délai d’attente anormalement long

La commission de médiation étudie les dossiers de demande de logement qui ont déjà fait l’objet d’une demande de logement social. Passé un certain délai, les demandeurs de logement peuvent saisir la commission. Mais ce délai n’est pas uniforme sur tout le territoire national.

L’article 441-1-1 du Code la Construction et de l’Habitation précise que ce délai est déterminé « au regard des circonstances locales ». En effet, il est déterminé au cas par cas, notamment en fonction du nombre de demandeurs dans le département en attente de logement social.

Ainsi, les demandeurs de logement social dans la Sarthe pourront saisir la commission de médiation au bout de 12 mois sans réponse. Dans l’Hérault, le délai est de 30 mois, et dans les Hauts-de-Seine…de 4 ans !

90 BROUANT Jean-Philippe, « un droit au logement…variablement opposable ?», Actualité Juridique du Droit Administratif, 17 mars 2008, n° 10/2008

– Un examen des demandes à géométrie variable

L’examen des demandes dépend vraisemblablement de l’ampleur de la crise du logement dans chaque département.

En effet, les critères d’appréciation les moins objectifs semblent soumis à une interprétation fluctuante en fonction des circonstances locales.

Une confirmation de cette tendance est apparue dans le jugement du tribunal administratif de Paris du 20 mai 200891. Suite au rejet d’une demande par la commission de médiation, le juge administratif a suspendu l’avis défavorable émis par la commission. Le juge des référés du tribunal administratif de Paris rappelait alors que la commission de médiation, devait « déterminer la situation de l’intéressé, appréciée au regard des autres demandes avec lesquelles elle se trouvait en concurrence. »

Ainsi, chaque commission dispose d’une certaine latitude pour apprécier le caractère prioritaire et urgent d’un dossier et les critères les moins objectifs feront l’objet d’interprétation variable en fonction des impératifs locaux de chaque commission de médiation.

Ainsi, Phillipe Dallier a-t-il confirmé l’inégalité des citoyens devant la loi : « en fonction de la situation locale [en matière de logement], les commissions peuvent être tentées d’émettre plus facilement une décision favorable ou non ». Selon son rapport, en Picardie, une personne a environ 60 % de chance de recevoir une réponse favorable à sa demande de logement, ce pourcentage ne se situe qu’entre 25 et 30 % dans les Dom. Et l’écart des taux serait encore plus important en matière d’hébergement. 92

∙ en fonction des personnes concernées

Le pouvoir d’appréciation de la commission repose sur certains critères, dont l’interprétation semblait très aléatoire. Par conséquent, les conditions d’examen des dossiers ont été précisées par le décret du 28 novembre 2007 suite aux inquiétudes des associations.

Cependant, certains critères d’appréciation des dossiers restent « nimbés (…) d’une substantielle zone d’ombre » , telles que la notion de « bonne foi » et celle de « ressources suffisantes ».

De plus, la commission de médiation dispose de pouvoirs de propositions importants, qui se réduisent en fonction des impératifs locaux.

– la notion de « bonne foi »

Cette notion de bonne foi vise à écarter du dispositif des personnes qui se seraient mises « intentionnellement » dans une situation de mal-logement ou de sans -abrisme.

L’apparition de cette notion pour sélectionner des personnes en situation de grande précarité ou d’exclusion peut surprendre. En effet, un tel critère se rapportant à l’intentionnalité de l’individu semble inadapté à la sélection de personnes qui se retrouvent en situation de fragilité sociale et de difficultés matérielles. Ainsi, Nicolas Bernard, s’interroge sur la pertinence de la notion de bonne foi pour l’accès du droit au logement:

« Il y a lieu de s’étonner de l’irruption d’une notion liée de près ou de loin au mérite de l’individu dans une matière-le droit au logement- intraséquement marquée par l’urgence et la nécessité de résorber dans les meilleurs délais les atteintes intolérables portées à la dignité humaine (…). Au demeurant, le concept même de bonne volonté doit dans la sphère de la précarité, être relativisé tant une vie d’errance peut déstructurer un individu en profondeur et émousser jusqu’à ses réflexes civiques élémentaires. »

– la notion de « ressources suffisantes »

Les commissions devront également apprécier un autre critère dont l’interprétation reste ouverte : la notion de « ressources insuffisantes ». En effet, cette notion n’a pas été précisément définie ni dans la loi ni dans le décret. Ce critère sera donc apprécié différemment dans chaque commission, en fonction des demandes auxquelles elles sont soumises.

– la marge d’appréciation des commissions

Enfin, les commissions bénéficient d’une marge d’appréciation importante sur les solutions apportées aux personnes désignées comme prioritaires.

Elles peuvent requalifier leurs demandes et leur proposer non pas un logement, mais une « structure adaptée », c’est-à-dire un hébergement. Cette requalification donne la possibilité aux commissions de contourner l’obstacle du manque de logement en utilisant les hébergements d’urgence comme une solution de transition.

Mais cette requalification apparaît comme particulièrement pénalisante pour certains demandeurs, étant donné la nature précaire de cette offre, qui relève de la reconnaissance d’un droit au logement diminué.

D’autant plus que la loi DALO définie l’hébergement comme « une structure d’hébergement, un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer, une résidence hôtelière à vocation sociale ». Or cette notion d’hébergement mélange les statuts d’occupation temporaire (structure d’hébergement d’urgence, résidence hôtelière à vocation sociale, …) et plus durables (logement-foyer, logement-transition). Une demande de logement peut donc se voir requalifiée en droit à l’hébergement temporaire.

Dans la mesure où la procédure ouverte implique une certaine maîtrise des arcanes de l’administration, on peut s’interroger sur la portée du mécanisme. Il semblerait que les véritables bénéficiaires de cette procédure soient celles qui bénéficient (déjà) d’un accompagnement social et qui ont déjà effectué des démarches d’insertion.

En effet, les personnes les plus exclues ne semblent pas visées par ce dispositif, étant donné sa complexité, comme le faisait remarquer, l’assistant parlementaire du sénateur Verts Jean Dessessard, à propos de son explication de vote de la loi DALO :

« Le parcours du combattant du mal-logé à la recherche d’un toit s’apparente à un véritable labyrinthe. Le schéma de la Commission des Affaires Economiques censé résumer ce dispositif parle de lui-même : c’est infaisable. Les pièges et les chausse-trappes sont innombrables. »

Lire le mémoire complet ==> (Le droit au logement opposable en France : une avancée pour le droit au logement ?)
Mémoire de fin d’études – Métiers et pratique du droit dans les entreprises et les institutions
Université LYON 2 – Institut d’Etudes Politiques de Lyon