L’émergence du concept de participation, vecteur de management

By 28 February 2013

3.3 La participation, vecteur de management

3.3.1 L’émergence du concept de participation

Les enjeux portés par la proposition épistémologique débattue dans ce document sont importants et impliquent parfois des notions fortes de sens et de conséquences. En effet, interroger la notion de participation, sous entendue de participation citoyenne aux décisions politiques, interroge le fait même de la démocratie et de sa conception. Il n’est pas dit que le principe d’évaluation au regard du développement durable n’implique pas ces considérations, mais la dimension de cet outil managérial, au-delà de son influence probable sur le déroulé de la proposition, se maintient dans un cadre  intrinsèque au principe de culture et à l’appartenance au monde de la culture dont il a été fait une définition précédemment. La question de la participation citoyenne aux instances de décisions locales et nationales dépasse cependant ce paradigme de la culture pour interroger l’ensemble du fonctionnement de la société. La base de la démocratie comme en témoigne sont étymologie, est de laisser au peuple souverain, le choix de ses représentants qui agissent au nom de l’intérêt collectif mais qui sont tributaires du choix électoral des citoyens. Or, le principe de participation entend modifier le rôle de ces citoyens, qui théoriquement, bien que possesseurs de leur propre destinée politique, ne sont institutionnellement pas habilités à prendre des décisions de politique générale, cette possibilité étant justement octroyée par le statut d’élu. La participation entend donc revoir le paradigme qu’est la démocratie dans son sens premier au regard d’une dualité d’action du citoyen engagé, tout à la fois détenant le pouvoir de déléguer ses choix politiques au représentant le plus en phase avec ses idées mais également maintenant en possibilité d’agir en légitimité aux cotés des élus. Un rôle décisionnel est donc offert au citoyen par le principe de participation. Cet état de fait interroge cependant dans la mesure où le fait politique n’est à fortiori plus détenu uniquement par les représentants du peuple mais également par le peuple lui-même.

C’est d’ailleurs dans cette optique que se trouve la légitimité de la participation des citoyens, le statut de citoyen offrant constitutionnellement le droit d’agir sur la destinée politique du pays, plus particulièrement dans le cadre de la politique culturelle dans le cas qui nous occupe actuellement. La participation reconnait donc le principe de primauté du citoyen du moins, son principe de droit à la participation et à la décision au regard de son statut de citoyen, dont la politique, rappelons le, à vocation à appliquer la volonté de la majorité de ceux-ci, Tocqueville parle d’ailleurs de tyrannie de la majorité mais c’est d’un autre propos dont il s’agit. Cette modification de la vision du rôle de citoyen répond à une évolution historique particulière qu’il convient de présenter pour expliquer l’émergence de ce concept notamment en France. Philosophiquement, il convient de noter que cette participation, si elle reste dans un cadre démocratique, ce qui par ailleurs limite le pouvoir politique du citoyen, évite ainsi les régimes tels que l’autogestion voire l’anarchie dans un sens institutionnel ou encore la dictature du prolétariat dans un sens plus politique. Le citoyen, si son droit en tant que membre actif de la décision politique n’est pas à remettre en cause et est porté par le concept de participation, se doit cependant de consacrer son action dans le cadre démocratique et donc de respecter tout à la fois la séparation des pouvoirs prônée par Montesquieu et le principe de représentativité de l’élu. La frontière doit être établie entre le citoyen partie prenante des décisions politiques car inscrit dans son rôle et sa légitimé entière et le citoyen doté de pouvoirs dépassant son aura originelle sans le seau démocratique de l’élection.

Historiquement, le principe de participation pourrait trouver ses origines dans les mouvements révolutionnaires de 1789 faisant entrer la France dans une première ère « démocratique » mais les événements politiques qui ont suivi ce soulèvement populaire ne laissent pas place à une participation citoyenne aux décisions politiques telle que sous entendue dans ces travaux. Il semble que les premiers éléments de participation tiennent leur origine dans les luttes urbaines suivant les insurrections de 1968. En effet, dans un pays en pleine restructuration politique et urbanistique (reconstruction, choc pétrolier…), certaines révoltes se font entendre notamment dans les banlieues sous équipées en terme d’infrastructures. La base de ces contestations s’organisent souvent selon un schéma type en trois étapes (Wuhl). En premier lieu, un organisme représentatif est créé ou utilisé pour porter les revendications des citoyens souvent opposés à un projet phare porté par le pouvoir politique. Dans un second temps, le mouvement protestataire pourra se constituer en contre pouvoir et présenter son propre projet en cohérence avec les aspirations majoritaires des citoyens concernés par le projet, cohérence assurée par la dimension participative de la proposition. Enfin, et dans le cadre d’une remise en cause citoyenne de l’instrument politique efficace, le projet est adopté en tout ou partie par les pouvoirs politiques. Cette modélisation du pouvoir politique des citoyens pourtant non élus mais agissant en légitimé de leur statut symbolise les premières formes de participation, certes ancrées dans le conflit mais vecteurs de changements sociétaux importants. Les années 1980 marquent un tournant dans la considération de la dimension participative notamment en raison de l’arrivée d’un gouvernement de Gauche au pouvoir.

En ce sens, la question de la revalorisation des quartiers sensibles dans une optique de participation citoyenne occupe les esprits et est à l’origine de la commission pour le développement social des quartiers en parallèle de la présence de plus en plus nombreuse de commissions extra-municipales chargées de confronter les attentes et les opinions des citoyens, élus et experts dans les communes. Deux éléments laissent à penser que ces démarches, même si elles n’ont pas forcement eu l’effet escompté, permettent l’émergence actuelle d’un fort principe de participation au cœur de la décision politique. En effet, ces structurations locales ont eu pour premier effet la mise en place de relais locaux notamment via les intermédiaires sociaux (chef de projet, associations…) agissant au plus près des citoyens pour valoriser cette aspect participatif. De plus, ces éléments ont permis de mettre en interaction la sphère institutionnelle qui pourrait être considérée comme composée des représentants politiques et des experts chargés de les accompagner ainsi que la sphère civile composée notamment des citoyens dans un registre autre que celui du conflit. Depuis cette accélération de la considération du principe participatif dans la vie institutionnelle, les citoyens comme leurs représentants travaillent à légitimer, encadrer et rendre opérationnel cette dimension participative à travers notamment le développement d’une réelle ingénierie consacrée à la dimension participative des projets et dont il est proposé une définition plus culturelle dans le cadre de ces travaux. Ces évolutions encore observables aujourd’hui se basent par exemple sur la création de la commission nationale du débat public dont les valeurs, équité, argumentation et transparence, semblent résumer la portée politique de la participation. Ce rapide panorama historique de la dimension participative des projets permet de comprendre son origine et la manière dont celle-ci s’articule actuellement.

Dans un autre registre, il convient de pouvoir présenter les différentes typologies de participation. En effet, le principe de participation, s’il s’entend dans sa philosophie globale, se doit d’être décliné dans un certain détail qui en permet une meilleure appréciation. En ce sens, il convient de pouvoir présenter l’échelle de participation induite par les travaux de Arnstein et qui permet de structurer la dimension participative, présentant par de là même les enjeux sous jacents qui sont impliqués par celle-ci. Arnstein considère tout d’abord la participation en trois sous déclinaisons majeures que sont la non-participation, la coopération symbolique et le pouvoir effectif des citoyens. En bas de l’échelle de participation se développe le principe de non-participation, qui, comme sa dénomination l’indique, ne permet que peu ou pas la participation du citoyen aux décisions politiques. Cette première considération laisse d’ailleurs entendre que les pouvoirs politiques laissent croire à une participation effective des citoyens alors qu’il n’en est rien. C’est d’ailleurs la première déclinaison de cette non-participation, le principe de manipulation offrant aux citoyens une information orientée voire fausse afin de leur faire croire à une dimension participative absolument non prise en compte finalement dans le processus décisionnel. Cette première considération va, logiquement, à l’encontre du principe de participation mais également du principe démocratique même, les citoyens étant encore une fois les premiers détendeurs du pouvoir politique (par leur pouvoir d’élection) et donc de la destinée des décisions politiques. D’une manière moins flagrante mais toujours dans un contexte de non-participation, la thérapie sous entend une certaine orientation de l’information donnée visant à détourner les citoyens du problème d’origine pour considérer des questions adjacentes mais dont le lien avec le processus décisionnel d’origine n’est pas établi. En somme, cette thérapie pourrait s’apparenter à un détournement du problème, non pas en biaisant l’information mais en la détournant pour éviter d’avoir à en rendre des comptes.

Ce principe de non-participation est l’élément le plus antagoniste avec le principe de participation mais existe de manière factuelle et était donc à présenter dans le cadre de cette typologie de participation. Dans un second temps, Arnstein considère le principe de coopération symbolique. Au sein de celle-ci se déclinent l’information qui consiste en une réelle information auprès du citoyens mais sans que celui-ci ne puisse agir sur elle, la consultation, devant permettre aux citoyens de pouvoir donner leur avis sur un projet en cours mais avec une capacité d’action encore limitée ainsi que la conciliation, incluant quelques citoyens au sein des organes décisionnels et avec un certain pouvoir d’influence au même titre que les autres parties prenantes. Cette coopération symbolique représente l’intermédiaire entre la non-participation et le pouvoir effectif des citoyens et constitue la majorité des typologies de projets participatifs. Enfin, et dans un troisième temps, la pouvoir effectif des citoyens représente l’échelle la plus importante en terme de pouvoir participatif et citoyen. En effet, le partenariat implique une négociation directe et effective entre le pouvoir politique décisionnaire et les citoyens impliqués dans cette démarche participative renforcée. La délégation de pouvoir délègue le pouvoir décisionnel à un ensemble local chargé de prendre les décisions en fonction des aspirations des citoyens participant au projet et enfin, étape ultime de la participation citoyenne, ce que Arstein considère comme le contrôle citoyen ou le principe d’autogestion d’une communauté locale en fonction de ses propres aspirations. Il convient de noter que ces deux derniers éléments de typologie participative auraient comme conséquence de renforcer la dimension communautariste qui reste un enjeux théoriquement opposé au principe démocratique. Afin de simplifier la typologie et la gradation du principe de participation, il en est proposé le schéma suivant :

Typologie des démarches participatives inspirée des travaux de Arnstein
Typologie des démarches participatives inspirée des travaux de Arnstein

Cette libre interprétation de la typologie de Arnstein laisse entrevoir une hiérarchisation des types de participation, non pas en terme de valeur ou de qualité mais en terme de représentativité. Pour des raisons expliquées notamment par Wuhl dans son article La démocratie participative en France : repères historiques, il semble que la participation citoyenne n’est pas encore parvenue à tenir la place que l’on pourrait lui octroyer au sein des instances décisionnelles. De cette manière, qu’il s’agisse d’un désintérêt de la part des citoyens pour la chose publique ou d’une volonté politique de manipulation de l’information, il semble que le principe de non-participation reste aujourd’hui en France la majorité des éléments participatifs. La coopération symbolique semble à contrario composer une échelle représentative, non majoritaire mais importante et tenir finalement une place centrale dans la déclinaison des projets participatifs. Comme en témoigne la dimension de plus en plus importante prise par les projets de consultation publique dans les projets urbanistiques et le rôle joué par un ensemble de citoyens engagés, militants associatif ou politique en faveur de cette dimension participative. Enfin, la notion de pouvoir effectif des citoyens en terme décisionnel, s’il entend le partenariat comme moyen possible de participation, compose non seulement une minorité de cette approche et s’oppose par nature au principe démocratique de l’élection, créatrice de démocratie alors que le cadre de cette approche participative et de la notion de participation en elle-même trouve son origine dans la relecture du principe démocratique à l’aune de la place prise, et à prendre, des citoyens dans le paysage politique et décisionnel.

Enfin, et pour conclure la présentation rapide du principe de participation, il convient de pouvoir en articuler l’existence avec le domaine culturel, notamment au regard des thèses avancées par Jordi Pascual I Ruiz dans l’article La participation citoyenne au développement de la politique culturelle locale pour les villes européennes. Selon l’auteur, et en fonction des écrits déjà réalisés tant dans le premier chapitre de ce document que dans le mémoire de recherche précédent, l’articulation entre droits de l’homme, diversité culturelle et la culture en elle-même crée un impératif démocratique qu’est la participation fruit de l’articulation savante entre diversité culturelle et ce que Ruiz considère comme le droit à la culture et donc à une plus grande liberté, terreau d’origine du principe de participation. Ce fameux droit culturel, obtenu au prix d’un long combat engageant relation entre culture et développement durable par le biais de la diversité culturelle, des droits de l’homme ou du principe inhérent à la culture et définit longuement au cours des précédents travaux, implique une nouvelle forme de vision, un nouveau paradigme de la démocratie. L’auteur avance le fait que « S’il existe des droits à la culture, alors la porte est grande ouverte à la responsabilité publique, et par conséquent aux politiques culturelles ».

Ce droit à la culture crée donc tout à la fois une possibilité pour le citoyen de se positionner en faveur d’orientations favorables à la culture mais également l’obligation de prendre part à la définition des politiques culturelles qui le concerne dans son intimité la plus forte. Ruiz avance donc le fait que cette nouvelle articulation entre le droit à la culture de chacun et l’implication participative qui en découle génère « un nouveau paradigme au moyen duquel la participation de l’ensemble des citoyens dans l’élaboration et l’évaluation des politiques n’est plus un choix, mais une caractéristique de la démocratie ». Le lien est donc clairement établi entre le principe de participation et la dimension particulière du monde culturel et de ses implications. L’auteur avance même le principe que la notion de participation et finalement d’élaboration conjointe de la politique culturelle est inhérente au principe de culture incluse en tant que quatrième pilier du développement durable. La culture en tant que pilier étant tout à la fois composée des principes inhérents à sa définition mais également à la manière de décliner ces principes (ce qui n’est pas sans rappeler le postulat défendu en début de chapitre et visant à inscrire la durabilité dans la déclinaison, le management de la politique culturelle) et notamment en matière d’innovation institutionnelle comme peut le symboliser la notion de participation dans la déclinaison des politiques culturelles. L’articulation entre la culture, les politiques culturelles et la notion de participation prend donc ses origines tout à la fois dans l’articulation générale défendue dans ce document entre culture et développement durable (culture comme quatrième pilier, diversité culturelle…) qui elle-même crée le fameux droit à la culture reconnu comme pilier du développement durable et impliquant une responsabilisation forte des concernés (les citoyens) à travers la notion de participation qui peut être considérée comme une innovation institutionnelle au même titre que notre projet de management durable de la politique culturelle. Ces écrits achèvent donc de prouver la cohérence de la démarche en en faisant parallèlement un outil de management dans une optique de durabilité (entendue ici comme le droit à la culture) et une démarche de durabilité, instituant les innovations institutionnelles comme composantes d’un développement culturel durable.

Après avoir mobilisé un ensemble de connaissances théoriques qui solidifie la démarche de recherche engagée, il convient conformément à l’articulation de ce chapitre de pouvoir en témoigner empiriquement à travers la dimension participative des politiques culturelles notamment à travers l’exemple de Béthune 2011.

Lire le mémoire complet ==> (Politiques Culturelles Et Durabilité : Introduction au management de projet culturel et durable)
Master 2 Professionnel, Développement des Territoires, Aménagement, Environnement
Université d’ARTOIS – UFR EGASS