Le changement de la politique qualité de la Cour des comptes

By 19 February 2013

D’une étude longitudinale à l’étude des changements et évolutions – Section 3 :

La deuxième section du chapitre 4 a été l’occasion de dérouler l’étude de cas avec la description de l’évolution de la structure, des outils et procédures mis en œuvre et de la perception des critères explicatifs de la qualité. Cette troisième et dernière section est dédiée à la compréhension des changements et évolutions constatés.

Le changement est un « Nom masculin singulier – Action, fait de changer, de modifier quelque chose, passage d’un état à un autre. Fait d’être modifié, changé; modification, transformation. Modification profonde, rupture de rythme, tout ce qui rompt les habitudes, bouleverse l’ordre établi » (Larousse, 2009). Cette définition n’est qu’un exemple parmi un important panel. Beriot définit le changement comme « un processus dynamique qui crée une différence dans un système entre un instant t et un instant t₊1 » (1992, p. 103). Le changement en tant que processus, selon l’approche de l’école de Palo Alto, est défini ainsi : « le processus de changement dans un contexte socioculturel est le passage de l’état présent à l’état désiré par l’ajout de ressources » (Nouiga, 2003, p. 85). L’approche sociologique du changement de Crozier et Friedberg apporte une toute autre définition « Le changement n’est ni une étape logique d’un développement humain inévitable, ni l’imposition d’un modèle d’organisation sociale meilleur parce que plus rationnel, ni même le résultat naturel de lutte contre les hommes et de leurs rapports avec de forces. Il est d’abord la transformation d’un système d’action » (Crozier et Friedberg, 1977, p. 332). Finalement le changement organisationnel peut être défini comme : « un processus de transformation radicale ou marginale des structures et des compétences qui ponctue le processus d’évolution des organisations et qui naît de la différence entre un état vécu et un état désiré dont la prise de conscience provient d’un surcroît d’information externe ou interne » (Fayaud, 2008, p. 331). La diversité des définitions du changement implique de définir la position retenue pour l’étudier et l’analyser.

I. Le changement de la politique qualité de la Cour des comptes : approche, champ du questionnement et cadre théorique

Afin de dérouler le positionnement adopté pour l’étude du changement de la politique qualité, cette partie I déroule l’approche du changement retenue, les délimitations du champ de questionnement et le cadre théorique en découlant.

I. 1) L’approche du changement retenue

Van de Ven et Poole (1995) identifient quatre logiques de changement synthétisées par Grenier et Josserand (2007, p. 133 dans Thiétart, 2007) dans le tableau suivant :

Tableau 12: Les quatre logiques de changement

Groupes Logiques de changement Progression des événements
Cycle de vie Le changement est compris comme un phénomène continu; le changement, l’évolution sont des états habituels des systèmes vivants. Les événements suivent des séquences d’étapes se succédant naturellement au cours du temps : l’enchainement des phases est logique, linéaire.
Téléologie Le changement est dirigé en fonction d’une vision de l’état final qu’un système veut atteindre; c’est un processus volontariste, possible parce que le système est capable de s’adapter. Les événements suivent des séquences cumulatives, multiples, où des moyens alternatifs sont mis en œuvre afin d’atteindre un état final recherché.
Dialectique Le changement se déroule selon une dialectique entre thèse et antithèse, ordre/désordre, stabilité/instabilité… Ce sont de telles forces contraires qui expliquent le déroulement dans le temps du processus. De nombreux événements contradictoires se confrontent, résistent ou disparaissent à l’issue de cette confrontation et convergent finalement vers un nouvel état du système étudié.
Évolution Le changement est un processus de sélection et de rétention d’une solution par l’environnement. Le système varie, de nombreux événements sont sélectionnés puis retenus dans une nouvelle configuration du système.

Source : Van de Ven et Poole (1995), tiré de Grenier Josserand (2007, p. 1333 dans Thiétart, 2007)

L’approche retenue dans le cas de la Cour des comptes est clairement une approche évolutionniste qui permet d’observer les évolutions et la sélection des événements. L’étude de cas ne portant que sur une étape du changement correspondant au développement de la politique qualité (et ne portant pas sur l’apparition de la nouvelle mission de certification des comptes impliquant la mise en place d’une politique qualité), il n’est pas possible d’y appliquer une approche dialectique qui se concentre sur les conducteurs du changement et plus précisément les conducteurs de l’apparition du changement (Thrane, 2007, p. 254).

L’étude du changement appliquée au cas de la politique qualité de la Cour des comptes pour la mission de certification porte ainsi sur le développement de cette politique au sein de l’institution et les solutions retenues représentées par les outils et procédures mis en œuvre. Ces outils et procédures sont, selon l’approche évolutionniste, issus d’une sélection par l’environnement et créent une nouvelle configuration du système, le système de contrôle qualité de la Cour des comptes présenté dans la deuxième version du guide d’exercice de la certification205.

Le changement peut ensuite être perçu selon quatre visions directrices présentées par McNulty et Ferlie (2004). Il s’agit de la vision « contextualiste » (Pettigrew, 1990), de la vision structurationiste (Giddens, 1984), de la vision co-évolutionniste et de la vision néo- institutionnaliste (Dacin et al., 2002)206. La vision néo-institutionnaliste s’opérationnalise directement sur le niveau de l’organisation étudiée pour expliquer les stabilités et également les changements en reconnaissant les interactions au niveau macro et micro. Cette approche est ainsi la plus adaptée à cette étude, centrée sur le seul champ de la Cour des comptes. Malgré des divergences portant notamment sur le champ d’application, la synthèse des différentes approches proposées par McNulty et Ferlie (2004, p. 1393) dégage un point consensuel, l’importance du contexte qui agit directement sur la forme du changement et également sur la signification et la dynamique du changement.

L’utilisation de la théorie institutionnelle pour l’étude du changement dans le cadre de cette étude est également préconisée par Dent et al., (2007) qui développent la théorie néo- institutionnelle comme cadre de référence pour examiner les évolutions dans le secteur public, en particulier grâce à une attention accrue portée sur l’environnement et les acteurs internes et externes (2007, p. 3). L’étendue des recherches de la théorie néo-institutionnelle couvre en fait la diffusion des stratégies de contrôle, les changements structurels et l’adoption de l’audit ou de tout système de contrôle (Hasselbladh et Kallinikos, 2000, p. 698).

Dacin et al. (2002), dans leur article portant sur la théorie institutionnelle en tant que forum de recherche montrent qu’il est possible d’aborder la question du changement par l’institutionnalisme de diverses manières. En effet, pour eux la théorie institutionnelle porte sur les conducteurs du changement, les facteurs d’influence du changement ou les facteurs qui influencent la réponse des organisations au changement (légitimité, résistance, intérêt, pouvoir, agence) et les processus de changement. Cette typologie sources / réponses / processus conduit à percevoir le changement au travers de l’institutionnalisme selon deux approches principales axées autour des questions : comment ? et pourquoi ?

205 « Méthodologie pour la certification des comptes de l’État, Livre I, Guide d’exercice » 2008

206 Les trois premières visions du changement promeuvent une compréhension du changement qui prend en compte les interfaces entre la structure et la dynamique d’agence et se positionne sur de multiples niveaux d’analyse (McNulty et Ferlie, 2004, p. 1393).

I. 2) Le champ du questionnement

Tout d’abord avec la question du comment ? Comment l’objet étudié change, comment l’objet s’institutionnalise ? Ce type de question mène alors le chercheur à comprendre le changement grâce à un découpage par phase et à une caractérisation du changement. La recherche porte alors sur le processus du changement, ses phases, ses facteurs d’influence.

Ensuite avec la question du pourquoi, pourquoi l’objet étudié change ? Quels sont les facteurs d’influence qui ont déterminé le choix du changement ? Ce type d’approche porte davantage sur le déterminisme du changement. Toute l’approche réside dans la volonté de comprendre quels sont les facteurs qui ont actés positivement ou négativement pour le changement. Le prolongement de cette démarche porte sur la compréhension en profondeur du changement, jusqu’où y a-t-il changement ? Prend-il place ou non ?

Une telle approche dualiste conduit à distinguer trois principales conceptions de l’étude du changement :

1. L’étude portant sur le seul mécanisme de choix du changement, quels facteurs, forces ou pressions permettent d’expliquer le choix ou non du changement ? (Conception centrée sur la question du pourquoi).

2. L’étude du processus de changement avec ses déterminants, ses facteurs d’influence, sa caractérisation (par exemple son niveau d’institutionnalisation ou non)… lorsque le choix du changement a déjà été acté (conception centrée sur la question du comment).

3. L’étude portant sur la compréhension d’une institutionnalisation ou non du changement (Dambrin et al., 2007). Ce type d’étude intervient après la deuxième conception présentée car il s’agit de comprendre pourquoi un changement n’a pas été institutionnalisé par exemple, ou pourquoi tel aspect de l’objet étudié a été institutionnalisé et pas un autre ? Il peut également être question de l’étude de l’étendue du changement. La notion de l’agence est centrale à cette conception du changement, l’article de Greenwood et Hinings (1996) en est une excellente illustration en proposant une analyse du changement fonction de l’interaction des dynamiques endogènes et exogènes (les valeurs, le pouvoir de dépendance, la dynamique des intérêts). Ce type d’étude nécessite de disposer de plusieurs champs organisationnels pour permettre une approche comparative ou d’un processus de changement terminé pour déterminer s’il y a bien eu une institutionnalisation (conception centrée sur la question du pourquoi).

On remarque que ces trois conceptions de l’étude du changement respectent une chronologie temporelle. Notre étude portant sur la politique qualité au sein de la Cour des comptes doit donc être resituée dans une approche temporelle plus large que les trois phases dégagées pour l’étude de cas afin de situer quelle conception de l’étude du changement est la plus appropriée. L’étude du développement de la politique qualité de la Cour des comptes pour l’audit des comptes publics intervient a posteriori du choix de réaliser l’audit financier des comptes de l’État et également a posteriori du choix d’adopter un référentiel normatif impliquant la mise en œuvre d’une politique qualité spécifique. L’étude ne se situe donc plus sur la première conception de l’étude du changement (l’explication du choix du changement) et ne porte pas sur la troisième conception présentée. En effet, l’étude ne se situant que sur les deux premiers exercices de certification, elle ne peut prétendre couvrir une étendue des changements suffisante. Dans leur article sur l’interprétation de la nature et du changement en comptabilité, Busco et al. (2007), introduisent toutes les questions importantes207. La réponse à la question du comment (la deuxième conception de l’étude du changement) est interprétée comme un élément nécessaire à la question du pourquoi (la troisième conception de l’étude du changement). Même si l’étude du changement abordée dans cette section se concentre sur la question du comment, il est important de la lier avec la question du pourquoi. Ce lien ne s’entend pas au sens de la troisième conception de l’étude du changement qui nécessite un champ d’étude plus élargi avec plusieurs champs organisationnels par exemple ou un processus de changement terminé. La conception de l’étude du changement utilisée dans cette étude s’attache ainsi à lier les questions du comment et du pourquoi ontologiquement208 pour onceptualiser la nature du changement ainsi que le préconise Busco et al. (2007) mais en se concentrant seulement sur les facteurs et mécanismes permettant d’expliquer le processus de changement (les phases).

207 Ces questions sont organisées sous quatre topiques : Comment et pourquoi ? Qui et quoi (les sujets du changement) ? Qui et quoi (l’objet du changement) ? Quand et où ? (Busco et al., 2007, p. 127).

208 C’est-à-dire en structurant dans un ensemble les termes et concepts représentant le sens du champ du pourquoi et du comment.

Le choix de centrer l’étude sur une conception basée sur l’étude du processus de changement avec ses déterminants, ses facteurs d’influence ou encore sa caractérisation (par exemple son niveau d’institutionnalisation) peut-être sujet à de nombreuses critiques car il ne couvre pas tout le spectre du changement.

En effet, selon Hasselbladh et Kallinikos (2000), une des questions importantes non couverte par la théorie néo-institutionnelle porte sur la rationalisation; pourquoi certains objets sont diffusés sans changement et d’autres nécessitent une renégociation et une réinterprétation ? La théorie néo-institutionnelle n’est pas suffisante, selon ces chercheurs, car une telle question demande une délimitation d’un domaine d’action plus large, une objectivation des aspects du monde, une étude de la construction des rôles organisationnels et sociaux et donc ne permet pas de se limiter à un domaine d’action ou un champ organisationnel. Selon Hasselbladh et Kallinikos (2000) la théorie néo-institutionnelle élude la question de la construction sociale de la rationalisation. L’étude de la politique qualité portant sur le seul champ de la Cour des comptes ne permet pas effectivement d’analyser un champ d’action suffisamment vaste mais présente l’avantage de proposer une étude du changement basée sur la conceptualisation et la caractérisation du changement sur un champ précis et surtout novateur. Cette caractéristique de l’étude correspond à la critique centrale formulée par Lounsbury (2008) qui plaide pour un rapprochement entre les recherches focalisées sur l’analyse des pratiques à l’intérieur des organisations et les recherches étudiant des processus institutionnels plus larges.

I. 3) Le cadre théorique

Si la théorie néo-institutionnelle n’adopte pas ou peu le point de vue constructiviste (Hasselbladh et Kallinikos, 2000, p. 704), il est possible de solliciter d’autres cadres d’analyse pour la compléter. La théorie néo-institutionnelle est en effet parfois liée à la théorie de la structuration de Giddens (1984) notamment par Barley et Tolbert (1997) en raison de leurs similitudes209. Cette association utilisée pour étudier le changement dans le temps porte principalement sur la compréhension du lien entre les institutions et les actions et nécessite une analyse diachronique du système social. Cette modélisation « structurationniste » permettant de préciser les modalités de passage entre les institutions et les actions a également été investie par Greenwood et al. (2002) qui mettent en évidence les mécanismes en œuvre à chaque étape du changement. C’est cette approche dynamique de la perspective institutionnelle par Greenwood et al. (2002) qui est retenue pour l’étude du changement présentée dans cette section pour répondre à la question centrale : comment caractériser et conceptualiser les changements pour la politique qualité de la Cour des comptes ?

209 La principale similitude proposée par les auteurs est le champ de ces deux théories qui s’appliquent à des actions individuelles et collectives et étudient la production de contraintes qui évoluent dans le temps (Barley et Tolbert, 1997, p. 94).

Afin de renforcer le cadre théorique sollicité par cette étude du changement, l’approche dynamique et « structurationniste » de la théorie néo-institutionnelle est complétée par une approche contingente du changement. À l’image de l’article de Gupta et al. (1994), l’association de la théorie institutionnelle et de la théorie de la contingence permet d’approfondir l’analyse du changement. Selon la théorie de la contingence, les facteurs d’influence du changement se situent principalement dans l’environnement et dans la nature technique de l’objet étudié alors que pour la théorie institutionnelle, les facteurs d’influence du changement se situent davantage dans la démonstration de la conformité avec les attentes institutionnalisées (Gupta et al., 1994). Les approches de l’environnement externe sont différentes pour les deux théories mais complémentaires. La perspective contingente considère l’environnement externe comme un élément source de perturbations (Drazin et Van de Ven, 1985) et se concentre ainsi sur le rôle de l’environnement et des acteurs (Lüder, 1992, 1994, 2002)210 alors que la perspective néo-institutionnelle le considère comme une source de légitimité lorsqu’il y a conformité avec les attentes externes (Meyer et Rowan 1977; DiMaggio et Powell, 1983). La combinaison des deux perspectives néo-institutionnelle et contingente permet d’obtenir un meilleur pouvoir explicatif lors de l’étude du changement (Scott, 1987, p. 507-509).

Les développements pour répondre à cette question seront organisés autour de la partie II présentant la caractérisation du changement selon les trois phases utilisées dans la section 2 de ce chapitre et de la partie III présentant l’analyse du changement (les déterminants) selon le cadre néo-institutionnel et le cadre de la contingence.

210 Le modèle de Lüder présente une approche contingente du processus de réforme comptable en intégrant des variables contextuelles (l’existence de stimuli et l’organisation institutionnelle), des variables comportementales (promoteurs et personnes impliquées, parties prenantes), ainsi que des variables instrumentales (réforme du concept, stratégie de mise en œuvre). Ce modèle ainsi que ces principales évolutions seront présenté dans la section 3 du chapitre 4.