La segmentation stratégique par le budget

By 20 July 2012

II. La segmentation stratégique par le budget

La démultiplication de la stratégie en politiques publiques conduit de plus en plus souvent à baser la segmentation sur le budget. On pourrait tout à fait penser que les nomenclatures fonctionnelles prévues par les instructions budgétaires et comptables puissent constituer le socle même de la segmentation stratégique. Mais la structure fonctionnelle présente de nombreux inconvénients. Elle ne laisse pas suffisamment de liberté aux collectivités dans la ventilation de leurs actions. Elle se présente comme un cadre rigide, identique pour toutes les collectivités relevant d’une même catégorie, et donc, qui ne prend pas en considération les caractéristiques propres à chaque collectivité.

Ce sont les contraintes financières qui ont poussé les collectivités à moderniser leur gestion via la structure de leur budget. Les refontes budgétaires initiées vers le début des années 2000 se présentent à travers des structures en programmes et opérations, où les programmes correspondent aux grandes missions de service public, déclinées en opérations, c’est-à-dire en actions menées par la collectivité. La loi organique sur les lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) 34 applique la même logique au budget de l’Etat. Elle tend à s’imposer comme une véritable modèle de modernisation budgétaire.

Le nouveau cadre budgétaire de l’Etat, vise en effet à :
1. Améliorer la visibilité de l’action publique
2. Responsabiliser les gestionnaires (les ministères) dans la conduite des politiques publiques dont ils ont la charge
3. Clarifier les objectifs et les résultats (et donc les priorités politiques)
4. Introduire un pilotage stratégique (indicateurs de suivis votés lors de l’élaboration des objectifs et du choix des moyens alloués)

Les collectivités n’ont pas attendu la LOLF pour s’engager dans des démarches de modernisation de leurs outils financiers. Mais la LOLF a le mérite d’inciter les collectivités qui ne s’étaient pas encore engagées dans de telles démarches à faire de même. Elle invite l’ensemble des collectivités à formuler leur stratégie en termes de missions, programmes et actions.

L’article 7 de la LOLF et un guide méthodologique élaboré par plusieurs services de l’Etat définissent les notions de la nouvelle architecture budgétaire35.

– Une mission est selon la LOLF « un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Le guide méthodologique explique qu’une mission « peut être interministérielle. Elle constitue l’unité de vote des crédits (…)».

Au niveau d’une collectivité territoriale, une mission peut correspondre à des grands domaines de compétences. En principe, le niveau correspondant à la mission répond à une problématique ou un enjeu de développement du territoire. Serge Huteau36 souligne que la mission dépasse souvent « la seule segmentation au regard des compétences de la collectivité et permet de donner une lisibilité de son action au regard de caractéristiques propres du territoire et de son évolution. » Il conseille de créer des missions indépendantes les unes des autres, pour s’assurer de la bonne structure des politiques publiques.

– Aux termes de l’art.7 de la LOLF, un programme « regroupe des crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ». Le guide méthodologique ajoute qu’un programme « constitue le cadre de gestion opérationnelle des politiques de l’Etat. Le responsable de programme a la faculté d’utiliser librement les crédits au sein de l’enveloppe de programme fixée par le Parlement, sous réserve de ne pas dépasser le montant prévu pour les dépenses de personnel et le plafond ministériel des autorisations d’emploi.» La notion de programme, telle que définie par la loi organique, est le niveau de l’action publique où se définissent les stratégies.

Pour une collectivité, à chaque programme correspond une stratégie. La structuration des programmes oblige donc à s’interroger et à prioriser l’ensemble des stratégies.

Le programme relève d’une responsabilité politique. Toutes les actions d’un programme doivent être placées sous la responsabilité d’un même élu. Serge Huteau insiste pour que les actions d’un programme soient confiées à un même service ou une même direction. Cela sous-entend que l’organisation de l’administration soit calée sur la répartition des responsabilités des élus.

– Enfin, la LOLF définit l’action comme, « la composante d’un programme. Une action peut rassembler des crédits visant un public particulier d’usagers ou de bénéficiaires, ou un mode particulier d’intervention de l’administration.

Le guide précise : « au sein d’un programme, la répartition des crédits entre les actions est indicative. Elle fait l’objet d’une restitution précise, en exécution budgétaire ».

Comme pour l’Etat, l’action d’une collectivité regroupe un ensemble d’activités, d’opérations ou de prestations homogènes ou destinées à un usager ou service spécifique.

On retrouve là toute la logique de la segmentation stratégique, qui doit s’appuyer sur les spécificités de chaque collectivité. Un récent rapport au gouvernement sur la mise en œuvre de la LOLF37 appelle l’Etat à « favoriser l’extension des principes de la LOLF aux collectivités territoriales », en désapprouvant l’idée de l’adoption d’une « LOLF locale », comme cadre commun à l’ensemble des collectivités. Parmi ses nombreuses recommandations, ce rapport invite l’Etat à :
Pour exemple, l’arrivée d’une nouvelle majorité politique à la ville de Lyon en 2001 a conduit à l’élaboration d’une nouvelle stratégie. Celle-ci a été déclinée en politiques publiques et structurée en dans le cadre d’une nouvelle architecture budgétaire dite « plan des engagements financiers » (PEF) qui consiste en un découpage en programmes et opérations. Pour pouvoir être mis en œuvre, le PEF a nécessité l’instauration de nouveaux modes de management, basés notamment sur les processus et la transversalité.

En définissant les actions à mener par politique publique, selon les analyses effectuées sur les différentes cibles que sont les administrés, des décisions d’investissement se dégagent, et se précisent. Avant de faire l’objet d’analyses plus détaillées, ces les élus doivent connaître la capacité financière de la collectivité à investir. C’est là le rôle de l’analyse financière.

Lire le mémoire complet ==> (Investissement et performance : De la conception stratégique à la gestion opérationnelle)
Mémoire pour le Master professionnel Management du secteur public
Université Lumière Lyon 2