Délégation de service public et réseaux d’initiatives publics 

By 6 September 2013

L’ultime alternative ? : la délégation de service public et les réseaux d’initiatives publics 

En décembre 2004, devant le double défi de la réduction de la fracture numérique et de l’accroissement de la compétitivité des offres – et pourrions-nous ajouter de leur équité, l’ART encourageait les collectivités locales – à l’occasion d’un colloque consacré aux « Enjeux des collectivités territoriales dans les télécommunications » – à s’impliquer directement dans la réduction de la fracture numérique en mettant en place leur propre réseau haut débit44 – un tel réseau est appelé « réseau d’initiative publique ». Il faut préciser depuis 2004 et l’entrée en vigueur de la loi sur la confiance dans l’économie numérique (LCEN), les collectivités locales sont habilitées à devenir elles-mêmes opérateurs télécoms. L’ART a souligné également le décalage entre les nouveaux services et débits proposés en zones denses et ceux proposés en zones moins peuplées. Le président de l’ART, Paul Champsaur, a ainsi déclaré : « Le dynamisme impulsé dans les grandes villes a révélé une besoin de financement public pour compléter ou prendre le relais hors de ces zones » (discours de conclusion du colloque). Toutefois, il met également en garde contre le risque de « distorsions de concurrence » susceptibles d’advenir dans le cas d’une « intervention publique dans un secteur marchand ».

De fait, les conditions de mise en place de réseaux par les collectivités locales sont réglementées par l’article l.1425-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cet article précise qu’une collectivité locale peut devenir opérateur télécoms dans le cas où l’initiative privée est insuffisante ou – à plus forte raison – inexistante ou encore en cas de monopole. Toutefois, l’intervention publique doit s’accompagner de l’ouverture effective des réseaux créés et donc de la revente des services de bande passante (pour les entreprises) et des lignes d’abonnés haut débit à tous les FAI intéressés.

Cela explique sans doute pourquoi l’ART privilégie les délégations de services publiques (DSP)45 à un prestataire privé, mode d’intervention désormais autorisé par le CGCT. Les DSP ont en effet pour avantage de mutualiser et de réduire les coûts d’infrastructures et d’équipement – les charges et le risque étant répartis entre le prestataire et la collectivité locale. Un argument de poids en faveur des DSP dans la mesure où le coût d’une telle opération – pour un département par exemple – peut atteindre plusieurs dizaines de millions d’euros, une somme prise en charge à hauteur de 50 à 80 % par la collectivité, suivant le taux de subvention. Enfin, deux dernières précisions d’ordre général :

1. selon le principe de non-distorsion de concurrence, les tarifs pratiqués dans le cadre de la DSP ne peuvent être inférieurs à ceux pratiqués par les acteurs en présence – quand il y en a. Donnons à cet égard quelques exemples de tarifs pratiqués par les DSP :

2. Tableau 1 – Exemples de tarifs pratiques pour les prestations commercialisées dans le cadre de DSP

Location de fibres annuelle 0,3 à 2,5 € par mètre
contrat longue durée 0,3 à 1 euro par mètre
Ligne d’abonné pour une collecte départementale 512 Kbits/s 11 à 12 € par mois
2 Mbits/s 15 à 16 € par mois
Ligne d’abonné pour une collecte nationale 512 Kbits/s 12 à 14 € par mois
2 Mbits/s 18 à 21 € par mois
Bande passante 10 Mbits/s 500 à 1 000 € par mois
100 Mbits/s 1 000 à 2 500 € par mois
1 Gbits/s 2 500 à 5 000 € par mois
Source : ART, « Points de repère sur l’intervention des collectivités locales dans les télécommunications », décembre 2004

2. la collectivité locale se voit déléguée les prérogatives de l’ART sur son territoire, à savoir qu’elle est chargée localement de la régulation tarifaire des prestations des opérateurs.

Par ailleurs, il faut noter que l’alternative des réseaux d’initiatives publiques n’est pas que législative ; elle est aussi technologique. Car dans le cas de ces réseaux, c’est la fibre optique qui est de plus en plus souvent utilisée. La fibre optique est certes utilisée dans d’autres cas (notamment dans la connexion de la France au reste du monde), mais pas de bout en bout de la chaîne46, sauf dans le cas d’accès collectifs à très haut débit, pour des universités par exemple (citons la connexion T1 de Jussieu).

Le 29 juin 2005, deux sénateurs – Jean-François Poncet et Claude Belot, respectivement élus de Lot-et-Garonne et de Charente-Maritime – ont invité les collectivités locales à davantage recourir à la fibre optique, dans un rapport intitulé « Rapport d’information fait au nom de la délégation du Sénat à l’aménagement et au développement durable du territoire sur “Internet haut débit et collectivités territoriales” »47.

Quels sont les avantages de la fibre optique ? Selon Stéphane Lelux, c’est la technologie « la plus pérenne [20 ans de durée, précise Claude Belot – NdA], la plus structurante et la plus compatible avec la volonté d’ouverture à la concurrence ». Ajoutons une largeur de bande passante très élevée (100 Gbits/s par fibre), un poids et un volume très faible et une bonne résistance aux conditions climatiques et une insensibilité aux interférences électromagnétiques. Lelux voit dans la fibre optique la solution aux besoins de déploiement des réseaux d’initiatives publics au point de déclarer ceci : « La fibre est le moyen de transport universel des trente années à venir, et va progressivement remplacer le cuivre ». Par cuivre, il faut comprendre toute l’infrastructure soutenant les réseaux téléphoniques et dérivés, y compris l’ADSL, source selon Lelux de « monoculture technologique ».

Cela dit, la fibre optique présente aussi quelques inconvénients. Tout d’abord, le prix très élevé, « principalement à cause des coûts de génie civil nécessaires à son installation », comme le rappelle Claude Belot dans le « Rapport d’information fait au nom de la délégation du Sénat à l’aménagement et au développement durable du territoire sur “Internet haut débit et collectivités territoriales” ». Précisons que France Télécom dispose de pans entiers de fibre non activée. Il lui est néanmoins impossible de louer cette fibre aux collectivités qui se retrouvent donc dans l’obligation de l’acheter, alors qu’il eût été bien moins coûteux de la louer. Ce problème de coût en entraîne un autre : celui de la rentabilité dans les cas des zones où la population est trop dispersée – à cet égard, la fibre optique n’échappe pas à la règle des technologies filaires. C’est pourquoi, Claude Belot ne préconise la fibre optique que dans le cas de « zones présentant une densité de population et une rentabilité suffisantes ». Mais alors quid des autres zones ? On revient aux promesses du WiMax et à la frustration statutaire du CPL, même s’il est précisé que ce dernier pourrait être intéressant dans le cas de l’« accès au dernier kilomètre » en zone rurale (Claude Belot).

Si l’on dresse le bilan des réseaux d’initiatives publiques, on peut recenser, selon Belot, 55 projets d’infrastructures « effectivement lancés ou sur le point de l’être »47. La ventilation par type de collectivité est aussi intéressante : 25 projets pour les structures intercommunales, 21 pour les départements et le reste, soit 9 projets, aux régions. Fin juin 2005, le principe de DSP par concession est majoritaire, même s’il est talonné de très près par le montage juridique et financier ad hoc classique (Figure 15 – Réseaux d’initiatives publiques (juin 2005)).

Le niveau des investissements semble tout à fait satisfaisant et même prometteur pour l’avenir. Selon Stéphane Lelux, « [i]n fine, ce sont les investissements publics qui constituent le relais de croissance face au ralentissement des investissement privés depuis trois-quatre ans. Entre 1996 et 2001, 45.000 à 50.000 kilomètres de réseau filaire ont été déployés par des opérateurs privés. Depuis, moins de 2.000 kilomètres ont été déployés. Quant à France Télécom, il affirme avoir déployé autant que ses concurrents entre 1996 et 2003. Pour les trois à cinq prochaines années, l’investissement public pourrait égaler l’investissement privé réalisé entre 1996 et 2001. »48. Ce surcroît d’investissement public compense un déclin de l’investissement privé – les opérateurs privés, soucieux d’une rentabilité à 5 ans – se contentent d’exploiter leurs acquis ou de miser sur le dégroupage48. Du reste, on commence à voir nettement les effets de ces investissements sur les réseaux à fibre optique (Figure 16 – Réseaux optiques des opérateurs alternatifs et réseaux d’initiatives publiques (fin 2004)).

On le voit, il y a prise de relais des opérateurs privés aux collectivités locales, mais le problème de zones blanches (localisables sur la figure 7), exclues du haut débit, reste entier. Comme le résume fort bien Claude Belot, «[i]l convient [désormais] de distinguer, parmi les zones blanches, entre celles qui devraient, à plus ou moins brève échéance être équipées en ADSL et celles qui pourraient rester durablement non durablement non couvertes en raison de l’absence de répartiteur et de perspectives insuffisantes de rentabilité économique. Pour ces zones blanches résiduelles, l’utilisation des technologies alternatives sera, dès lors, incontournable. Il reste que, de l’avis de l’ensemble des interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur, la question de la couverture en haut débit peut être considérée comme potentiellement réglée. »47

Synthèse : Nous aurons mis en évidence ici – tant pour les particuliers que les entreprises – la couverture grandissante, écransante mais encore incomplètes de l’ADSL, les promesses du WiMax et les limites – actuelles – du Wifi, la faible implantation du câble, la frustration règlementaire du CPL et le pis-aller du satellite. Toutefois, même s’il en ressort une France « à trois vitesses », en recoupant toutes ces technologies, « la question de la couverture en haut débit peut être considérée comme potentiellement réglée » et avec la question des infrastructures, dont on a pu voir que la diversité et le développement ne manquaient pas, qu’en est-il du haut débit « réel », non pas l’accès potentiel qu’offrent les infrastructures, mais l’accès concret, effectif des utilisateurs au quotidien ?

Lire le mémoire complet ==> (La fracture numérique en France : définitions, enjeux, défis)
Mémoire de fin de master En vue de l’obtention du Diplôme Sup de Co Reims
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