Le financement des terminaux portuaires en France
B. Le point sensible du financement des terminaux portuaires
1. Mise en lumière du problème
Les ports sont des zones hautement capitalistiques. Leur développement dépend des investissements qui leurs sont consacrés. Les investissements en zone portuaire augmentent. Les établissements portuaires et les entreprises de manutention en sont les premiers investisseurs, hors zones logistiques et industrielles.
Les établissements portuaires ont vocation à réaliser les infrastructures du port, nécessaires à tous les usagers du port et pérennes dans le temps. Les entreprises de manutention sont appelées, elles, à investir dans les superstructures destinées à l’aménagement de leurs terminaux164.
Cette complémentarité des sources d’investissement est nécessaire pour mobiliser des capitaux importants et ainsi permettre aux ports de s’accroitre et d’attirer à leur tour des capitaux étrangers.
Ce système de complémentarité s’il est nécessaire, reste perfectible. En France, les investissements se caractérisent par un manque de visibilité au niveau du partage des responsabilités entre les investisseurs privés et publics.
Les établissements portuaires en participant à l’aménagement et au financement des superstructures, on amené à la confusion des missions.
Dans un cadre concurrentiel idéal, les établissements portuaires n’auraient pas à intervenir dans le secteur économique, au risque de fausser la concurrence en privilégiant certains opérateurs aux dépens d’autres. Ajouter au manque de visibilité des investissements, un soutien insuffisant de l’Etat.
En 2006, Cour des comptes qui a procédé à un nouvel examen de l’activité d’outillage des ports autonomes maritimes, conclut au fort déficit de l’activité et au retard des ports français165.
Il est indispensable d’encourager l’investissement privé car, seules, les autorités portuaires ne peuvent pas assurer le développement des zones portuaires.
164 Terre-pleins, hangars, engins de manutention, grues, portiques
165 Pour l’étude des déficits de l’activité d’outillage port par port, voir : Cour des comptes, Rapport public thématique sur « les ports français face aux mutations du transport maritime : urgence de l’action », juillet 2006, p. 57 et 58
166 L’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 abrogea les articles L 34-1 et sv du Code du domaine de l’Etat
167 Loi n° 94-631 du 25 juillet 1994 complétant le code du domaine de l’Etat et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public, JORF n°171 du 26 juillet 1994 page 10749 ;
2. L’état de la législation en matière de garantie de financement
Alors qu’elle en avait l’occasion, la réforme récente du Code du domaine de l’Etat a fait preuve de timidité et d’un manque certain de réalisme.
Le Code général de la propriété des personnes publiques qui en est issu166, reprend les principes de la Loi du 25 juillet 1994167, dont les dispositions avaient été reprises par le Code du domaine de l’Etat.
Le principe de l’existence de droits réels au bénéfice des occupants du domaine public, est désormais affirmé à l’article L 2122-6 du Code général de la propriété des personnes publiques.
L’article L 2122-8 précise que ces droits ne peuvent notamment « être hypothéqués que pour garantir les emprunts contractés par le titulaire de l’autorisation en vue de financer la réalisation, la modification ou l’extension des ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier situés sur la dépendance domaniale occupée ».
Les droits réels dont l’opérateur est titulaire ne peuvent donc garantir que les seuls ouvrages réalisés sur le domaine occupé par lui.
Cette mesure ignore clairement la stratégie des grands opérateurs qui possèdent des succursales dans les principaux ports de commerce et qui entendent donner une garantie sur un ouvrage implanté dans un port pour financer la réalisation d’un autre dans un autre port.
Cette restriction constitue à l’évidence un frein au financement des travaux portuaires et contrevient, en plus, au principe de libre circulation des capitaux168.
Au regard de l’article L 2122-13 du Code général de la propriété des personnes publiques, le titulaire du droit d’occupation ne pourra pas non plus recourir au crédit-bail pour financer la réalisation d’ouvrages sur le domaine portuaire, lorsque le domaine occupé est destiné à l’exploitation d’un service public.
Cette mesure qui peut se justifier par la rupture de service public qui pourrait résulter de la résiliation du contrat, reste source d’insécurité juridique au vue de la difficulté certaine de déterminer la consistance de la notion de service public, surtout depuis la création de la convention d’exploitation de terminal. L’étendue de l’interdiction de recourir au crédit-bail n’est pas juridiquement certaine169.
Il faut ajouter ici que ces dispositions ne sont pas d’ordre public et qu’il est toujours possible pour le gestionnaire de l’autorité portuaire de concéder un droit de propriété aux occupants du domaine public.
Mais plutôt que d’attendre l’assouplissement des règles de la domanialité publique portuaire, les gestionnaires de l’autorité portuaire pourraient faciliter l’implantation d’opérateurs privés en décidant simplement de déclasser des terrains du domaine public170, et ce d’autant que les investisseurs privés retirent plus d’avantages en s’implantant sur le domaine privé.
Il s’agit là d’un acte de gestion. L’idée n’est pas de permettre ensuite la cession du domaine déclassé, mais de permettre l’occupation de ce domaine sous régime privé avec les garanties plus importantes que cela implique pour l’occupant.
Le Conseil d’Etat avait, dès 1980, considéré que le déclassement pouvait intervenir dans le but de rendre les implantations industrielles possibles.
168 R. Rézenthel « Le régime d’exploitation des terminaux portuaires », Etudes de droit maritime à l’aube du 21ème siècle, Mélanges offerts à P. Bonassies, éd. Moreux 2001, p. 302
169 R. Rézenthel « La liberté de gestion du domaine des ports maritimes autonomes », DMF 2000, n° 605, p. 594
170 Loi n° 65-491 du 29 juin 1965 relative à l’autonomie des ports maritimes
On notera enfin, à travers le vaste programme d’investissements accompagnant la Loi de relance des ports français, la volonté du Gouvernement de viabiliser les infrastructures majeures en cours et de financer les projets de nouveaux terminaux portuaires.
Il entend ainsi donner aux ports les moyens de faire face à la concurrence européenne et mondiale. L’enveloppe globale des contrats de projets de 2007 à 2013 est de 1542 M d’euros dont 271 M d’euros à la charge de l’Etat.
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