La procédure française de reconnaissance du statut de réfugié

By 24 July 2013

II/ La procédure française : droit positif

Après une approche « détachée », ou plutôt « distanciée » du monde des réfugiés au cours de laquelle nous avons voulu donner le cadre des représentations des acteurs de ce monde, après une présentation des éléments principalement historiques et juridiques à la base de ces représentations, le temps est venu d’éclairer le lecteur sur les conditions d’énonciation du discours des acteurs et sur celles de réalisation de leurs pratiques.

C’est d’un passage obligé par le droit positif dont il va s’agir qui nous permettra de voir quelle application contingente a été réservée par les autorités françaises à la Convention de 1951, après que les recommandations d’interprétation nous aient été données par le Guide du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.

Nous ne traiterons pas des « statuts B » évoqués plus haut pour deux raisons principales. La première est terminologique. « Le législateur français, pour définir le réfugié, s’est exclusivement référé à la Convention de Genève et au mandat du H.C.R. » (TIBERGHIEN, 1988 : 56). La seconde est pragmatique. Des voies nouvelles (l’« asile territorial » et l’« asile constitutionnel ») ont été ouvertes pour permettre l’accès à l’asile en France et pour contrer la jurisprudence de plus en plus restrictive des organes chargés de l’examen des demandes d’asile. Mais elles sont malheureusement très étroites et peu usitées (BERNARD, cité par RAPOPORT : 184-185).

Nous pensons que la meilleure façon de comprendre la procédure est de suivre le parcours d’un réfugié dès son arrivée en France. Le passage par différentes instances sera l’occasion de les présenter et de les commenter. Nous mentionnerons autant que possible les déboires d’un tel parcours sans pour autant en expliciter chaque fois les fondements juridiques, d’autant plus que nombre de ces tracasseries trouvent leur origine dans de la mauvaise volonté administrative ou dans un excès de juridisme, dans le sens négatif qu’attribuait BOURDIEU à ce terme (1986b : 40). (A)

Nous nous pencherons ensuite plus particulièrement sur la Commission des Recours des Réfugiés car, vu le caractère public des audiences qui s’y déroulaient, elle a représenté le « camp de base » de notre observation, ce à quoi nous revenions sans cesse lorsque nous avions l’impression de trop nous éloigner de la réalité sociale. (B)

A : L’odologie du réfugié

Selon la formule bien connue, la route est longue et semée d’embûches pour qui souhaite obtenir le statut de réfugié en France. Ces derniers temps, les obstacles ont tendance à se multiplier sur le premier tronçon de la route menant à la protection reconnue. On peut le délimiter par l’arrivée sur le territoire français, réel ou virtuel28, d’un côté et, de l’autre, l’introduction effective d’une demande de statut prise en compte par l’Administration.

Il s’agit souvent d’un bras de fer avec les autorités (aéro)portuaires ou autres (les préfectures) qui filtrent les demandes en opposant de nombreux motifs, comme par exemple l’ordre public, un accord de réadmission, une demande « manifestement non fondée », etc. (BRACHET : 11), quand il ne s’agit pas tout simplement d’un pur caprice (JAFE : 57-71). Comme le signale BRACHET, « (la) multiplication des hypothèses développe une atmosphère de soupçons qui elle même réagit sur les tactiques des requérants pris au piège de procédures visant à limiter l’accès à la procédure (de demande d’asile). Les règles construites sur la mauvaise foi éloignent un peu plus l’expression de la bonne. » (Id. : 14)

Nous ne mentionnerons, par la suite, que les étapes principales de la procédure qui est organisée par la loi n° 52-803 du 25 juillet 1952 portant création d’un Office français de protection des réfugiés et apatrides(OFPRA) et par le décret n° 53-377 du 2 mai 1953 (CARLIER : 402 ; TIBERGHIEN, 1988 : 56). C’est à la Préfecture que le demandeur d’asile obtient un formulaire de demande de statut de réfugié, lequel rempli est adressé à l’OFPRA. Inutile de dire que peu d’aide lui est fournie à ce moment pour rédiger sa demande qui, en conséquence, est souvent stéréotypée et donc rejetée. Outre le fait qu’un tel formulaire est inadapté pour qui ne sait écrire bien sûr, mais aussi pour s’y épancher sur les souffrances et outrages subis, un très faible nombre de demandeurs a conscience de son importance (MARATRAY : 21-23).

Il existe, pour toute la France, un Office qui se trouve à 94136 Fontenay-sous-Bois, au 45 de la rue Maximilien Robespierre. « Il s’agit d’un établissement public placé sous la tutelle administrative du ministère des Affaires Etrangères29, doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière et administrative » (VIANNA : 176). Il a deux rôles bien différenciés. D’une part, il est chargé de « faire le tri », parmi toutes les personnes qui s’adressent à lui, entre ceux qui sont des réfugiés et à qui donc on octroie le fameux statut générateur de droits et les autres, qui deviendront des déboutés ou des déboutés provisoires le temps de l’examen d’un éventuel recours. D’autre part, l’OFPRA a en quelque sorte pour fonction d’administrer les réfugiés qu’il a reconnus, au même titre qu’un officier d’état civil (BROUSTE). Nous ne nous attacherons qu’à sa première fonction.

28 Nous parlions tout à l’heure de non-lieux et de hors-lieux (Cf. supra et aussi note 7). Il est fait allusion ici aux zones dans lesquelles les étrangers désirant rentrer en France sont réputés ne pas se trouver sur le territoire national, c’est à dire, au premier chef, les aérogares et les ports maritimes (BRACHET : 9). Nous laissons tomber, pour ne pas surcharger le présent travail, les situations exceptionnelles telles les demandes aux ambassades.

La procédure normale (non prioritaire) laisse à l’OFPRA l’initiative de convoquer le demandeur pour qu’il puisse faire son récit et exposer ses craintes devant une personne qualifiée, un agent de l’OFPRA, un Officier de Protection (OP). L’audition, malgré les recommandations du Guide du HCR pour qui elle est indispensable (HCR, 1992 : 52 ; VIANNA : 182), ne constitue donc pas un droit et actuellement, seul un peu plus d’un tiers des demandeurs bénéficie d’un entretien avec un officier de protection et ce chiffre ne fait que diminuer depuis quelques années30 (ZAPPI). Toutefois, avec l’harmonisation des politiques d’asile au niveau européen, il y a de fortes chances pour que cet entretien devienne obligatoire pour tous les requérants (Id.). On s’en félicitera.

Les requérants convoqués se rendent à l’OFPRA au jour et à l’heure prévus, sans quoi et sans excuse valable, ils perdent cette chance qui leur était offerte31. Faisant partie du quotidien des demandeurs d’asile, la sempiternelle file d’attente est le passage obligé avant de traverser un détecteur de métaux pour enfin avoir l’autorisation de pénétrer dans un bâtiment moderne situé à la périphérie de la capitale. Ni amis, ni famille, uniquement les personnes munies de leur convocation. Dans une salle relativement grande (une quarantaine de places assises) servant d’antichambre, l’angoisse et la nervosité atteignent leur paroxysme jusqu’au moment où un OP vient chercher, un par un, ses interlocuteurs, par leur nom ou leur numéro. Les couples sont entendus séparément.

Les officiers de protection sont spécialisés par aire géographique en fonction de leurs affinités ou des besoins du service. Certains ont déjà une expérience en droit des réfugiés, ils sont par exemple d’anciens rapporteurs à la Commission des recours des réfugiés. Les autres découvrent ce « droit »32 au sortir d’une formation de politiste, de juriste, d’historien, etc. et sont formés sur le terrain. Comme le précise l’un d’eux, « (o)n accompagne des collègues sur des dossiers et après, on se forme. Au début, on navigue un peu à vue. » (Entretien du 10.04.2002). Ils procèdent à un maximum de deux entretiens par jour dont la durée moyenne varie de une heure et demi à plusieurs heures, surtout lorsqu’il y a un interprète.

29 En Belgique, l’Office des Etrangers (O.E.) est, lui, sous l’autorité du Ministre de l’Intérieur.
30 55 % en 1995 (ZAPPI).
31 Inutile de dire que les problèmes de courrier constituent une bonne partie du contentieux des réfugiés.

Le requérant est emmené via un couloir où il peut observer ses compatriotes d’infortune, mais fortunés tout de même de pouvoir être entendus, à travers les vitres de petites cabines dans l’une desquelles il va, à son tour, bientôt rentrer avec l’OP, le cas échéant, accompagnés d’un interprète. Les avocats ne peuvent assister à cet entretien.

L’explication donnée par les acteurs est que « (cela) prendrait trop de temps si l’avocat intervenait à chaque instant. A la limite, pourquoi pas, si c’était pour contrôler si la procédure est respectée ? Mais il finirait par se lasser. En outre, ici, on n’attaque pas, c’est simplement un entretien. Or, le rôle de l’avocat c’est de défendre. Devant la Commission, là, c’est une décision qui fait grief, il y a eu un “non”, donc là, c’est justifié. En plus, il n’y a pas assez d’avocats pour tous les clients auditionnés ici. On peut faire appel à l’aide juridictionnelle, mais c’est quand même parfois un peu injuste (sous-entendu, tous les demandeurs d’asile n’ont pas droit à l’aide juridictionnelle et un avocat commis à l’aide juridictionnelle ne vaut pas un spécialiste). » (Entretien du 10.04.2002). Comme nous l’avons déjà dit, la deuxième partie fera l’objet d’une analyse approfondie des discours et des pratiques de l’avocat en droit des réfugiés.

Disposés autour d’une table, l’OP écrit ou tape directement à l’ordinateur le récit du requérant, avec ou sans l’aide d’un interprète. L’Officier de Protection va alors passer en revue les éléments pertinents de la vie du requérant. Ce dernier est, en principe, systématiquement informé sur le caractère strictement confidentiel des données qu’il pourrait fournir. Les premières questions qui sont posées par l’OP portent habituellement sur les données personnelles du requérant et de sa famille. Il arrive aussi, comme nous l’avons expliqué plus haut à propos de l’excision des femmes somaliennes, que le début de l’entretien porte sur des questions de « culture générale » concernant le pays dont le demandeur se

prétend originaire33, ce que ce dernier a parfois du mal à comprendre, s’attendant à raconter les affres de sa vie de persécuté. La discussion s’engage ensuite sur une phrase du genre :

« Quels sont vos problèmes ? » ou « Pourquoi avez-vous fui votre pays ? ».

32 Ce « droit » des étrangers/réfugiés est, à l’instar de l’anthropologie juridique, peu enseigné en France.
33 Le cas d’un demandeur tchétchène que nous avons assisté en tant qu’avocat en Belgique en fournira une bonne illustration. Ainsi lui furent posées des questions du style de celles-ci : « Pouvez-vous me dessiner le drapeau tchétchène et m’en définir la symbolique ? », « Comment dit-on en langue tchétchène ‘‘rivière’’, ‘‘montagne’’, ‘‘arbre’’ ? », « Pouvez-vous m’expliquer comment se déroule un mariage traditionnel coutumier ? ». Un tel questionnaire est établi par un centre de documentation. En Belgique, il s’agit du CEDOCA. Nous y reviendrons dans le corps du texte lorsqu’il sera question de la Commission des recours des réfugiés. Notons pour le moment que l’OFPRA possède son propre centre.

Tout se joue ensuite au niveau de l’intime conviction que va pouvoir se former l’OP sur base du caractère crédible du récit et des informations « objectives » dont il dispose, et pour autant qu’il rentre dans les conditions mises par la Convention de Genève pour l’octroi du statut de réfugié. Ensuite, en moyenne dans le mois qui suit l’audition, « (les) O.P. font une proposition mais la décision est prise par le chef de section, le chef de division, voire le secrétaire général ou le Directeur. Il semble qu’une proposition d’accord doive être davantage justifiée qu’une proposition de rejet. On peut alors penser qu’une proposition de rejet sera en règle générale suivie par le responsable concerné, et qu’au contraire une proposition d’accord fera l’objet d’un examen plus rigoureux de sa part. » (VIANNA : 177).

En cas de rejet de la demande, la Commission des recours des réfugiés (C.R.R.), située à quelques dizaines de mètres de l’OFPRA, au 10 avenue du Val de Fontenay à 94138

Fontenay-sous-Bois, statuera sur un éventuel recours. Ce dernier doit être exercé dans le délai d’un mois et est suspensif (MARATRAY : 28, VIANNA : 184). Ce qui laisse peu de temps au requérant pour comprendre ce qui lui arrive, organiser sa défense et se trouver un avocat s’il le souhaite ou s’il peut se le permettre34.

Ce recours qui doit être impérativement rédigé en Français est un recours de pleine juridiction (MARATRAY : 29 ; CARLIER : 403 ; VIANNA : 185). Cela signifie que « (…) la Commission se place au moment où elle statue pour apprécier la situation de fait, (et) elle écarte le cas échéant les moyens tirés d’irrégularités dans l’instruction ou la décision de l’OFPRA. » (CARLIER : Id.). A l’instar de l’OFPRA, il n’y a qu’une CRR pour tout le territoire35 et sa composition est tout a fait particulière.

« Chaque formation de jugement est présidée par un membre, en activité ou honoraire, du Conseil d’Etat ou un magistrat de l’ordre administratif assisté d’un représentant du HCR et d’un représentant du Conseil de l’OFPRA. » (VIANNA : 184) Cette composition est tout à fait originale en ce que la Commission est une des rares instances nationales à intégrer ainsi des représentants d’un organisme international. Car il en sera question dans les pages qui vont suivre, mentionnons ici une composition spéciale de la Commission, il s’agit de ce qu’on appelle les « sections réunies ». Une formation de jugement en sections réunies comprend la section de la Commission saisie du recours plus deux autres, elle comprend donc neuf personnes qui seront amenées à trancher un point de principe et fixer ainsi de manière claire et univoque la jurisprudence de la Commission. Au point suivant, B, nous décrirons une audience à la Commission des recours des réfugiés.

34 « Environ un demandeur d’asile sur quatre seulement est accompagné d’un avocat. Bien sûr, les prestations des avocats sont variables selon qu’ils sont ou non familiarisés avec la procédure devant la Commission. » (VIANNA : 187).

Sa décision n’est susceptible que d’un recours en cassation devant le Conseil d’Etat vu son caractère de juridiction administrative (TIBERGHIEN, 1988 : 163). Au cours du contrôle de la forme et de la procédure, le Conseil d’Etat est aussi amené à donner sa propre interprétation de la Convention de Genève vu qu’il vérifie également la motivation des décisions de la Commission (CARLIER : 404).

C’est au terme de ce parcours du combattant que le demandeur d’asile peut être définitivement fixé sur son sort, en tout cas par rapport à la France, et de plus en plus par rapport à l’espace qui a été délimité par le Traité de Schengen à travers les mailles du filet duquel il est devenu quasi impossible de se faufiler. Il sera soit réfugié soit clandestin. Dans ce dernier cas, il ne sera pas forcément expulsé et viendra gonfler les rangs de ceux qui font partie de ce qu’on appelle l’« asile au noir » (BRACHET), une « tolérance » sur un territoire mais sans aucun droit ! Et ceux-ci sont nombreux.

Avant de passer à la description de la procédure devant la Commission et de ses spécificités, une dernière remarque s’impose sur les statistiques des reconnaissances par nationalité, et ce pour deux raisons principales. La première, c’est qu’elle nous concerne directement en tant qu’africanistes, la seconde est que ces statistiques sont constitutives d’un paradoxe qu’on n’ose s’expliquer. En effet, si, dans l’imaginaire des pays d’accueil, l’Afrique occupe une place de choix, sinon la première, parmi les continents stigmatisés par la violence, la sauvagerie, etc., « (elle) est fortement sous-représentée parmi les reconnaissances à l’inverse de l’Asie. » (ANGOUSTURES, LEGOUX, JAGGERS : 113). Peut-être les images de misère et de pauvreté l’emportent-elles sur celles des conflits et du caractère anti- démocratique des gouvernements qui verrait ainsi dans les demandeurs d’asile d’origine africaine des « réfugiés économiques »…

35 Nous ne traitons pas ici le cas particulier des DOM-TOM

Lire le mémoire complet ==> (Pour une anthropologie juridique du droit des réfugiés)
Esquisse et détail : les stratégies des avocats
Ecole Doctorale De Droit Compare DEA Etudes Africaines – Option Anthropologie Juridique et Politique
Université Paris I Panthéon-Sorbonne