La Convention de Genève et le statut juridique des réfugiés

By 24 July 2013

C : La Convention de Genève : cadre juridique

Nous commencerons par la définition du réfugié que nous donne l’article premier, A, 2), de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Un réfugié est toute personne « (qui), par suite d’événements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner. » (HCR, 1992 : 62)

Avec le Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés, la date limite du 1er janvier 1951 sera supprimée pour que, désormais, les dispositions25 de la Convention s’appliquent, quelle que soit la date à laquelle les événements servant de base à la demande de reconnaissance du statut se sont produits. Le Protocole constitue cependant un instrument indépendant en ce que les Etats peuvent le ratifier sans pour autant être partie à la Convention. Le Protocole ne contient aucune possibilité de restriction géographique comme c’était le cas de la Convention dans son article premier, B. (HCR, 2000 : 53).

Cette définition a donc une portée internationale illimitée et l’on voit ce qu’elle doit à l’ancien droit d’asile dont le droit moderne des réfugiés est directement issu. Mais, il ne faut pas s’y tromper. Les Etats sont loin d’avoir perdu toute prérogative en la matière. Au contraire et à commencer par ceci que le statut des réfugiés est une reconnaissance avec effet déclaratoire dont la charge appartient aux autorités désignées à cet effet par les Etats eux- mêmes. Par la Convention et/ou le Protocole, les Etats s’engagent à faire bénéficier d’un statut juridique particulier ceux qu’ils déclarent être des réfugiés. Cela recouvre entre autres leur statut personnel, leurs droits et devoirs en matière sociale, fiscale, etc. ainsi qu’une défense d’expulsion et de refoulement dans le chef des Etats (article 33 de la Convention), mais ni l’un ni l’autre des deux instruments internationaux évoqués n’a trait au droit d’« asile » proprement dit. (HCR, 1992)

Car il dépend de chacun des Etats d’accorder ou non l’asile. En pratique, ils ont cependant accordé l’asile aux personnes reconnues « réfugiées » au sens de la Convention de Genève. Cette souveraineté étatique a aussi permis la mise en place d’autres statuts, souvent dits « Statuts B », sur des bases autres que celles évoquées par la Convention. Nous y reviendrons.

Auparavant, arrêtons-nous sur la Convention de Genève et son application. Les lignes directrices d’une correcte interprétation du texte de la Convention de Genève concernant la « (…) définition générale des personnes qui sont (et de celles qui ne sont pas) réfugiés et des personnes qui, ayant été réfugiés, ont cessé de l’être. » (HCR, 1992 : 5) sont prodiguées par un Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer la statut de réfugié réalisé et édité par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR,1992). Mais, vu le nombre et la diversité des situations pouvant amener à demander la reconnaissance du statut de réfugié, une certaine latitude est laissée aux Etats. En outre, il ne pourra leur être reproché de s’écarter de consignes qu’ils n’ont pas ratifiées, à condition bien sûr que l’interprétation étatique présentée soit conciliable avec la définition générale de la Convention. La légitimité du droit international est à ce prix.

25 Il s’agit des articles 2 à 34, sans modification, de la Convention ainsi que le précise l’article premier du Protocole, c’est à dire l’ensemble de la Convention, les derniers articles de cette dernière, les articles 35 à 46, portant sur les dispositions exécutoires et transitoires.

Au sens dudit Guide, l’appréciation de la qualité de réfugié est double, à la fois objective et subjective, et elle doit se baser sur une analyse du récit des événements l’ayant poussé à quitter son pays fait par le requérant. Ces déclarations sont à placer dans un contexte et il convient, pour l’examinateur, de se pencher dans un premier temps sur la réalité d’une situation dans un pays donné. Il s’agira donc d’obtenir le maximum de renseignements disponibles pouvant mener à une information, si possible, objective sur les motifs invoqués (« race », religion, groupe social, …) ainsi que l’agent de persécution. C’est le rôle, dans les différents pays d’accueil, des centres d’information ou de documentation ainsi que des examinateurs qui récoltent des récits et « en tirent les conclusions qui s’imposent ».

Sur ce dernier point, écoutons un Officier de Protection (O.P.) de l’Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (O.F.P.R.A.), à propos d’un demandeur d’origine mauritanienne :

« – C’est un dossier monté. Les esclaves, c’est vrai, ils sont dans des tribus. Jamais les maîtres ne vont envoyer leurs esclaves à l’école. C’est faux tout ce qu’il raconte. On ne change pas de maître comme ça. On reste dans une famille, on est logé, nourri,… On est comme une chose qui appartient à la famille. En plus, les maîtres ne se volent pas entre eux.
– Comment savez-vous tout cela ?
– A force de faire des dossiers là-dessus, je connais bien la Mauritanie. » (Entretien du 25.04.2002)

Nous reviendrons sur le mode de travail de ces « centres d’information » dans le cas concret de la France dans le point suivant, II/.

Dans un second temps, « (la) notion de crainte étant subjective, la définition implique la présence d’un élément subjectif chez la personne qui demande à être considérée comme réfugié. » (HCR, 1992 : 12) élément qu’il faudra, à son tour, soupeser. Il s’agira de sonder les intentions en étant attentif au fait qu’elles varient en fonction « (…) des antécédents personnels et familiaux du demandeur, de son appartenance à tel ou tel groupe racial, religieux, national, social ou politique, de sa propre interprétation de sa situation et de son expérience personnelle (…) » (Ibid.).

Les faits pertinents une fois établis, il conviendra de leur appliquer la définition de la Convention de 1951 et/ou du Protocole de 1967, conformément au modèle juridique du syllogisme judiciaire d’où découle idéalement la vérité judiciaire. Cette vérité, si le juge, l’examinateur, sait certes qu’elle provient du rapport de causalité exposé ci-dessus (la règle de droit en majeure, les faits en mineure et la décision comme conclusion), il ne pourra s’empêcher de l’assimiler à la réalité des faits. Le contexte du droit des réfugiés est d’ailleurs probablement encore plus propice que le procès civil à ce qu’on ne puisse se départir « (…) de l’idée qu’est vrai ce qui est prouvé (…) » (LE MASSON : 22).

Ceci posé, nous obtenons donc, au départ d’une norme juridique, la « réalité » du réfugié. Le problème provient alors du fait que, selon la même logique, juridique, les personnes qui ne sont pas reconnues réfugiées ne peuvent l’être en réalité. Or, faiblesse du langage ou illusion normative, ces personnes à qui on n’a pas accordé ledit statut portent pourtant le même nom. Cela est d’autant plus troublant que l’attribution d’un même terme à des « réalités » différentes – mais peut-être n’est-ce là qu’apparence – est imputable à une seule et même « personne », la Conférence des plénipotentiaires qui a adopté la Convention de 1951. En effet, « La Conférence, Exprime l’espoir que la Convention relative au statut des réfugiés aura valeur d’exemple, en plus de sa portée contractuelle, et qu’elle incitera tous les Etats à accorder dans toute la mesure du possible aux personnes se trouvant sur leur territoire en tant que réfugiés et qui ne seraient pas couvertes par les dispositions de la Convention le traitement prévu par cette convention. » (HCR, 1992 : 7-8) (C’est nous qui soulignons).

Il y a donc là une certaine ambiguïté, pour ne pas dire une « réelle » contradiction. Les Etats ont, de leur côté, usé de cette faculté de créer des statuts annexes, comme par exemple, en France, l’asile territorial destiné au départ à résoudre le « problème » algérien (GUIHERY) ou l’asile constitutionnel.26 Il ne s’en est cependant pas ressenti une différence de conception dans les représentations de l’opinion majoritaire pour qui le « débouté » reste un « faux » réfugié.

26 RAPOPORT appelle les bénéficiaires de ces « nouveaux » statuts des « néo-réfugiés » (189), à côté desquels existent aussi « (des) personnes qui ne sont pas admises sur le territoire officiellement mais y restent tolérées de fait. » (BRACHET : 7). Ces dernières situations sont qualifiées d’asile au noir (Ibid.).

Les spécialistes ont, quant à eux, tenu compte de ces représentations et proposé, en conséquence, de repenser la Convention de Genève, de l’adapter aux circonstances actuelles car celle-ci est « (…) dépassée par les faits et par les bricolages rendus nécessaires pour répondre à une situation devenue plus mobile, plus incertaine, moins définitive mais où les flux sont inéluctables. » (WITHOL DE WENDEN : 76).

« En somme, (…)le droit international des réfugiés doit être repensé car il ne répond pas aux besoins des individus (et également,) il doit l’être parce qu’il est insuffisamment attentif aux besoins des Etats ! » (CREPEAU : 318)

Toutefois, « (pour) d’autres, la réformer serait risquer de donner libre cours à des tendances plus restrictives, compte tenu de la dépendance des Etats des opinions nationales. » (WITHOL DE WENDEN : Id.)

Quoi qu’il en soit, la plupart sont d’accord pour dire que le droit d’asile est en crise (LEGOUX ; SEGUR), que l’interprétation faite par les pays d’accueil de la Convention de 1951 est bien trop restrictive, que le nombre de rejet des demandes de reconnaissance du statut est bien trop élevé, … Comment expliquer alors la formidable inertie de la définition donnée par ladite convention ?

Par son « esprit » et les instances chargées d’octroyer le droit d’asile qui en sont les gardiennes. A ce sujet, écoutons les propos d’un rapporteur à la Commission de Recours des Réfugiés :

« Accorder l’asile, c’est défendre certaines libertés. On ne peut dénaturer l’asile pour faire passer des réfugiés économiques. L’asile, c’est un certain esprit. La Commission de Recours des Réfugiés et l’Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides sont les défenseurs de cet esprit. Cela n’empêche pas les membres de ces instances de se faire leur propre opinion par rapport aux réfugiés, par exemple de connaître l’Afrique, avoir des amis africains et n’avoir rien contre le fait qu’il y ait beaucoup d’immigrés en France, au contraire. » (Entretien de décembre 2001)

Ainsi, les instances chargées d’accorder l’asile, bien plus que défendre le territoire contre une invasion, ont ce sentiment d’être les gardiennes d’un esprit.27 Ce dernier terme est revenu à de nombreuses reprises au cours de nos entretiens comme un leitmotiv et fait évidemment référence à l’idéologie que nous avons mentionnée plus haut.

27 Il arrive que la priorité s’inverse et qu’en conséquence, l’«esprit » passe à la trappe. Les mesures prises alors n’ont d’autre fondement que des angoisses, des craintes qui en sont elles-mêmes dépourvues. A propos de la reconnaissance de l’infibulation (Cf. supra, note 24) comme motif de persécution au sens de la Convention de Genève, on constatera l’ineptie de la remarque suivante : « Imaginez !, Il faudrait accepter alors toutes les femmes somaliennes ! » (Entretien de janvier 2002).

Nous pensons néanmoins que la totale adhésion à cet esprit qu’emporte en tout cas et de manière inéluctable l’œuvre desdites instances, empêche de voir cette inadaptation et de prendre du recul par rapport à la définition du réfugié telle qu’elle nous est donnée par la Convention. Il y aura en effet légitimation de cette « norme internationale » tant que certaines personnes seront reconnues comme réfugiées et que d’autres verront leur demande rejetée et la baisse dramatique du nombre de reconnaissance n’a apparemment que peu de prise sur cet esprit. Faudra-t-il attendre qu’il n’y ait plus du tout de reconnaissance pour qu’on s’interroge sur l’éventuelle inadaptation de la Convention de 1951.

La difficulté provient de ce que cet esprit est très difficilement contestable vu l’idéal auquel il renvoie, celui des droits de l’Homme et des individus. Et les partisans d’une refondation de la Convention de 1951 apparaissent souvent comme tendant vers la négation de son idéologie fondatrice. S’il en est ainsi, c’est, pensons-nous, dû au fait que cette idéologie n’est pas explicitement interrogée à la manière dont pourraient le faire les anthropologues du droit. Nous pensons principalement aux travaux de PANIKKAR, d’EBERHARD et du Laboratoire d’Anthropologie Juridique de Paris (LE ROY, 1999 : 323-339). Si des efforts sont faits en ce sens par des spécialistes pour repenser, « reconcevoir » le droit international des réfugiés (HATHAWAY), chacun sait qu’« il n’est pas pire sourd que celui qui ne veut pas entendre ».

Maintenant, quoi qu’il en soit de l’inadaptation de ce statut de réfugié défini par la Convention de Genève et accordé par les autorités étatiques, il reste l’instrument fondamental de la politique d’asile dans de nombreux pays et une ressource primordiale des acteurs participant au monde (du droit) des réfugiés. Ceci nous permet de faire la transition avec le point suivant qui va nous montrer quelle est l’application contingente qui en est faite dans le contexte français.

Lire le mémoire complet ==> (Pour une anthropologie juridique du droit des réfugiés)
Esquisse et détail : les stratégies des avocats
Ecole Doctorale De Droit Compare DEA Etudes Africaines – Option Anthropologie Juridique et Politique
Université Paris I Panthéon-Sorbonne