Théorie et implications pour la prévention de l’évasion fiscale

By 9 May 2013

4.2 Théorie, résultats et implications pour la prévention de l’évasion fiscale

La prévention de la criminalité vise à neutraliser les causes directes ou indirectes du crime en agissant sur les circonstances, les opportunités criminelles ou sur les individus à risque de commettre des délits (Clarke, 1983). Les programmes de prévention s’orientent donc selon le type de crime ou le type de délinquant à dissuader. On distingue la prévention primaire (auprès de la population générale), secondaire (auprès des individus à risque) et tertiaire (auprès des délinquants ou récidivistes). Ainsi, selon les objectifs visés par les programmes, les stratégies préventives utilisées varient : développement social, réduction des opportunités, responsabilisation. (Cusson & al., 1994)

En ce qui a trait à la criminalité économique, plus précisément la fraude fiscale, le contexte précriminel varie grandement. « Ainsi bon nombre de criminels économiques attendent simplement qu’une belle occasion, soit une opportunité facile et peu risquée, s’offre à eux pour commettre un crime et c’est en cela qu’ils font preuve d’une certaine subtilité » (Bacher, 2005; p.4). La situation précriminelle est le moment de faire sa déclaration de revenus, mais les sources de fraudes sont variées et une multitude de raisons et motivations peuvent conduire au choix de frauder le fisc.

De plus, l’évasion fiscale contrairement aux autres types de crimes, n’est pas associée à un groupe de population en particulier (Nagin, 1990). Pour être efficaces, les lois fiscales devraient se baser sur une approche mixte, agissant à la fois sur les motivations individuelles, le contexte social et les situations précriminelles. Comme le souligne Nagin (1990) : « It requires a mix of enforcement options to chip away at the problem in a complementary fashion » (p.21). Dans cette optique, l’approche du choix rationnel, la théorie de l’utilité attendue et celle de la dissuasion sont souvent combinées à des programmes de sensibilisation. Les mécanismes préventifs ne font pas toujours l’unanimité au sein des chercheurs et les décideurs politiques adoptent des programmes de prévention variés, basés sur des principes d’efficacité différents.

Les résultats démontrent qu’aucune des interventions évaluées ne serait efficace à contrer la fraude, sauf les réformes fiscales. Les résultats de ces études sont robustes et sans équivoque. Les réformes sont un exemple d’approche mixte pour prévenir la criminalité : en fermant des opportunités et en augmentant le risque associé à certains actes, elles s’appuient sur la dissuasion et changent le calcul coût- bénéfice, et sont aussi guidées par les principes moraux qui basent le régime fiscal26. Elles visent donc plusieurs objectifs complémentaires à la diminution la fraude et l’augmentation la conformité volontaire des contribuables.

Les réformes évaluées n’avaient pas pour principale modalité le resserrement des mesures de contrôle, mais avaient pour objectif de s’attaquer à des défectuosités précises qui minaient l’efficacité du système d’imposition et engendraient des inéquités dans la fiscalité des particuliers, permettant à certains contribuables de profiter du système. La réforme espagnole rendait inconstitutionnelle l’obligation de considérer la famille comme unité imposable (tout en conservant la possibilité de faire des déclarations de revenus conjointes). Cette obligation engendrait beaucoup de distorsions économiques. Tout comme en Russie, l’ancien système n’était pas efficace, générait un haut niveau d’évasion fiscale et peu de recettes, le passage au taux d’impôt unique fut un changement drastique (Gorodnichenko, 2008). Les modalités des réformes misent sur l’efficacité et l’équité du régime fiscal, favorisant ainsi la conformité volontaire, ce qui montre qu’une intervention qui s’appuie sur le modèle économique et qui vise les principes moraux, a des chances de succès.

26 Les réformes sont implantées initialement pour remédier à des situations problématiques et les gouvernements espèrent réduire certaines formes de délits et ultimement prévenir la fraude.

Pourtant, sur le contenu des dispositions, les lois ne se distinguent pas particulièrement des réformes : les lois en place sont modifiées dans le but d’en améliorer le potentiel préventif. Les lois indiennes modifient progressivement les peines et moyens de contrôle et furent implantées sur une période d’environ 30 ans, tandis que plusieurs mesures sont introduites en même temps lors des réformes. Les réformes ont cependant une caractéristique qui leur est propre. Elles ont comme objectif de rendre le système plus simple mais aussi plus juste et équitable. Les dispositions des réformes mettent en place un environnement qui favorise la réceptivité aux messages pénaux. Ainsi, les individus sont peu réceptifs aux sanctions si elles sont perçues comme inéquitables et injustes (Andenaes, 1974; Sherman, 1993). C’est ce que plusieurs considèrent comme étant les principes moraux des lois (Andenaes, 1974; Walker & Argyle, 1964). Ainsi, le renforcement des mesures de contrôle, le changement des taux d’imposition et les modifications des avantages fiscaux pourraient expliquer les retombées positives associées aux réformes.

Ces propositions sont aussi cohérentes avec ceux qui avancent que les différentes dispositions des lois sont susceptibles de produire un effet de synergie, décuplant ainsi leurs effets respectifs. Il peut sembler contradictoire de faire appel à la dissuasion et à la morale auprès du même public, mais la menace de sanction doit auparavant être perçue comme juste et légitime pour que le délinquant y soit réceptif. Dans le cas contraire, la peine pourrait produire l’effet contraire, soit celui de stimuler la délinquance par la révolte (Sherman, 1993).

Ces dernières observations suggèrent également que les programmes préventifs ne peuvent pas être strictement basés sur les modèles dissuasif et du choix rationnel, car les principes moraux auraient leur part dans le succès. Cela concorde avec les résultats obtenus par Wenzel (2004), à l’effet que les normes personnelles et sociales ont une influence déterminante dans les comportements fiscaux et modulent l’efficacité des paramètres dissuasifs des lois et programmes :

« There was only a deterrence effect when individual morality was rather lax, and […] did not exclude tax evasion from one’s behavioural options. […] When internalized, norms can indeed render a deterrence cost-benefit analysis irrelevant; however, norms external to self can impact on the cost-benefit analysis and thus enhance the deterrent effet of legal sanction ». (p.22,25)

L’efficacité de la dissuasion dépend donc de l’orientation et de l’internalisation des normes sociales : lorsqu’elles sont favorables à la conformité et internalisées par l’individu, la dissuasion n’est pas nécessaire, car la conformité est volontaire; lorsqu’elles sont dominantes dans la société, mais pas nécessairement adoptées par l’individu, la dissuasion serait efficace (sauf si la norme sociale est tolérante envers la fraude). C’est le mécanisme de la morale majoritaire qui s’exerce comme une forme de contrôle social.

Les réformes étudiées comprennent des mesures économiques reposant sur des principes moraux qui renforcent les normes sociales préexistantes et ne mettent pas nécessairement l’emphase sur les modalités dissuasives; alors que les études sur les lois prennent place dans des contextes politique et économique particuliers, où les normes sociales existantes n’appuient pas la conformité fiscale, rendant inopérante l’efficacité dissuasive des nouvelles mesures adoptées. Bien qu’il faille user de précaution pour commenter les résultats des évaluations des lois, les conclusions des deux études soutiennent aussi que les contextes économiques ont eu une influence certaine sur les résultats : la croissance économique expliquerait l’amélioration du taux de conformité dans le cas de Serra (2003); et la dérive fiscale causée par l’inflation (les tranches de revenu imposable n’étant pas ajustées) nuit à la conformité fiscale dans Das-Gupta et al. (1995).

Les résultats de la synthèse permettent également de confronter deux positions par rapport aux amnisties. La première concerne les effets positifs des amnisties, soit le maintien du conformisme des contribuables une fois que l’amnistie est arrivée à échéance, notamment pour les deux tiers des nouveaux contribuables ajoutés au système (Christian & al., 2002) et l’augmentation des recettes fiscales générées par la tenue du programme (Luitel & Sobel, 2007). La seconde, soit la perte du pouvoir dissuasif et l’effet néfaste sur la conformité volontaire à long terme, est reflétée par les résultats de Luitel et Sobel (2007), qui indiquent que même les États qui ne conduisent qu’une seule amnistie et qui renforcent l’application de la loi, voient leurs recettes fiscales décroître jusqu’à 5%, par trimestre une fois le programme terminé. Ces résultats sont compatibles « with the theory proposing that people respond to the amnesty by beginning to evade taxes in anticipation of additional future amnesties » (Luitel & Sobel, 2007; 37). C’est ainsi que les amnisties menaceraient le principe d’autocotisation, qui repose sur l’équité du système fiscal et « compromettre le processus d’autocotisation mènerait à un régime fiscal inefficace et inefficient et ne serait à l’avantage de personne » (Groupe consultatif sur le régime canadien de fiscalité internationale, consulté en ligne). Les résultats de la synthèse systématique n’appuient ni l’une ni l’autre des positions, car la majorité des résultats sont neutres.

Concernant le modèle économique, les cinq études indiquent que les recettes générées par les amnisties ont été nulles ou minimes. Ce modèle (maximisation de l’utilité) ne parvient pas à expliquer les comportements des participants ni celui des gouvernements. Plusieurs hypothèses peuvent expliquer les résultats neutres. Tout d’abord, la diminution des coûts liés à la conformité ne serait pas suffisante pour attirer ceux qui dissimulent des sommes importantes ou pour que l’ajout de nouveaux contribuables augmente les recettes fiscales de façon significative. Les programmes n’attirent pas les fraudeurs chroniques ou les individus mieux nantis, alors que les fraudeurs indécis seraient plus enclins à participer (Fisher & al., 1989; Manly, Thomas, & Ritsema, 2005; Mikesell & Birskyte, 2007). Pour ces derniers, le calcul coût-bénéfice est favorable à la participation.

La plupart des programmes d’amnistie sont accompagnés d’autres mesures, tels des programmes de sensibilisation et des changements apportés à la loi une fois le programme terminé. L’introduction d’autres mesures simultanément au programme peut venir contrecarrer les effets péjoratifs des amnisties. En effet, Luitel et Sobel (2007) précisent que les amnisties uniques qui renforcent les lois et qui augmentent les pénalités engendrent moins de pertes monétaires que les programmes qui ne sont suivis d’une seule ou d’aucune mesure de renforcement. Le renforcement des mesures de contrôle subséquemment au programme semble être un frein aux effets pervers constatés par la tenue (et la répétition) d’amnistie fiscale. Cette composante dissuasive limiterait l’effet négatif des programmes de divulgations volontaires, mais ne peut toutefois être confirmée. Il est probable que l’effet pervers des amnisties soit en partie masqué par le renforcement des lois à la suite des programmes et par conséquent, que les analyses statistiques ne soient pas en mesure de détecter ledit effet, expliquant les résultats neutres (Alm & Beck, 1993; Alm & al., 2001; Christian & al., 2002).

Un déplacement de la criminalité pourrait aussi être présent : l’amnistie dissuade certains contribuables de frauder sur les éléments visés, mais les pousse à se tourner vers une autre forme de fraude. Afin de mesurer le possible transfert de la conduite frauduleuse dans d’autres secteurs, les variables dépendantes additionnelles devraient s’orienter vers les secteurs potentiels de déplacement.

La prévention de l’évasion fiscale ne peut pas passer par les programmes de divulgations volontaires qui ratent leur cible. Ils se basent sur des principes qui ne favorisent (en théorie) que les fraudeurs. En plus, comme les résultats l’indiquent, ces avantages ne sont pas ou peu considérés par principaux intéressés. C’est un double échec : l’amnistie vient compromettre les principes dissuasifs ou moraux qui soutiennent la conduite des contribuables déjà conformes et utilisés seuls, les mécanismes de la dissuasion et du calcul coût-bénéfice ne fonctionnent pas auprès des fraudeurs. L’alternative serait d’adresser les amnisties uniquement aux personnes ciblées par les programmes. Au-delà des incitatifs économiques et mesures dissuasives, plusieurs facteurs sont à considérer dans l’élaboration de stratégies préventives. La considération du contexte d’implantation du programme ou de promulgation de lois est primordiale, car les résultats ont démontré que lorsque les normes sociales soutiennent la conformité fiscale, la dissuasion a de meilleures chances de fonctionner auprès de ceux qui désirent tromper le système. Les résultats soutiennent que c’est la synergie des contrôles sociaux (mesures dissuasives, morales, situationnelles) qui a de meilleures chances de fonctionner.

Somme toute, il appert que les indications contradictoires ont un impact sur la perception et les comportements des contribuables. Il en va de même pour la complexité des exigences et du système. La cohérence entre les lois, les messages véhiculés et les pratiques effectives doit être établie avant l’implantation des mesures. La mise en place des dispositions préventives doit s’orienter sur des problèmes spécifiques, à un moment opportun et ne pas compromettre les mécanismes pénaux qui les soutiennent « en temps normal ».

Lire le mémoire complet ==> (L’effet des lois sur l’évasion fiscale)
Mémoire présenté à la Faculté des arts et des sciences en vue de l’obtention du grade de Maîtrise en criminologie
Université de Montréal – École de Criminologie’