Limites et défis associés à Emissions Trading Scheme ETS actuel
III. Limites et défis associés à l’ETS actuel
1. Problématiques liées aux acteurs du marché
a. Les conditions d’entrée sur ces marchés…
i. …sont extrêmement importantes
Dans leur étude de mars 2003 pour la Banque Mondiale « International Climate Regime beyond 2012: Are Quota Allocation Rules Robust to Uncertainty? », F. Lecocq et R. Crassous réalisent un modèle d’équilibre partiel du marché des droits d’émission de CO2 dans le but « d’analyser les conséquences économiques des décisions prises concernant le marché des quotas carbone dans la seconde phase du processus de Kyoto, après 2012.
Ce modèle utilise des hypothèses que les auteurs eux-mêmes qualifient d’assez restrictives et qui illustrent, sans rentrer dans le cas particulier de l’European Trading Scheme, l’importance des différentes conditions juridiques d’accès aux marchés d’échange de quotas carbone dans la perspective d’une évaluation juste, ou tout du moins efficace, du prix d’équilibre de la tonne de CO2.
Le modèle de Lecocq et Crassous est ainsi forcé de supposer, en plus de la perfection du marché qui est une hypothèse qu’on pourrait qualifier de « classique » dans les théories financières, que les parties en présence ne réalisent pas une évaluation exagérément haute de leurs émissions « business as usual » avant de rentrer sur le marché des quotas carbone, afin d’obtenir une quantité plus importante de quotas.
L’étude relève également toute la difficulté de la prise en compte des mécanismes alternatifs dans la formation du prix de la tonne de CO2.
Cependant, citant une étude de Josko et Michaelowa de 2002, les auteurs relèvent qu’au moins en ce qui concerne la première phase d’allocation, l’opacité des mécanismes alternatifs et « la nécessité de vérifier strictement la réduction d’émissions de gaz à effet de serre induite par ces projets » imposent de n’accorder que peu de crédits au titre de ces mécanismes.
ii. … et laissent de côté de nombreux acteurs
Il apparaît clairement que si la production d’électricité, concernée au premier chef par la politique européenne de réduction des émissions de CO2, est bien le premier secteur responsable des ces émissions, le secteur du transport vient juste derrière en termes d’émissions et pourtant n’est pas inclus dans l’ETS.
Il en va de même pour l’habitat, pourtant responsable de 13% des émissions de CO2 dans l’Europe des 15 en 2003. De plus, si les secteurs couverts par l’ETS font partie des plus « polluants », nombre de secteurs industriels restent en dehors du schéma, dont la première phase 2005-2007 n’aura au total concerné que 48% des industries sources d’émissions de CO2.
Ceci permet aux analystes de la Deutsche Bank de conclure que l’ETS est « à la fois écologiquement et économiquement sous- optimal », puisque « la moitié des émissions ne sont absolument pas limitées » et que le système crée « une économie deux-tiers / un-tiers, un secteur marchand et un secteur non-marchand ».
Source des graphiques : étude Deutsche Bank 26 avril 2006
Ces limites sont à l’évidence d’origine politique, les principaux secteurs laissés en dehors du système étant ceux affectant le plus directement les électeurs (transport, logement) ou dont les acteurs disposent d’un poids électoral majeur (agriculture).
La Deutsche Bank relève l’incohérence de cette stratégie en montrant que le secteur non-marchand reste affecté, bien qu’indirectement, par l’ETS via des achats à prix plus élevés, mais aussi que le coût économique total du système est supérieur à ce qu’il serait si l’ensemble des industries émettrices de CO2 étaient concernées.
Les pouvoirs publics sont donc à terme condamnés à un arbitrage entre le coût économique et le coût électoral du système en vigueur sur la période 2005-2007.
b. Un phénomène de collusion pourrait être à craindre
Ainsi que le note Olivier Godard (op.cit.), la directive européenne autorise les entreprises à regrouper leurs quotas et en confier la gestion sur le marché à un trader unique. Cette technique, dite du « pooling », pourrait tendre à faire émerger des oligopoles qui fausseraient l’équilibre des marchés par leur poids financier.
Si l’Europe souhaite se donner les moyens de contrer de telles pratiques avec une obligation de publicité de l’option de « pooling » qui conduirait ensuite à attribuer moins de quotas aux groupes employant cette technique, la teneur des sanctions n’était pas définie dans le texte initial.
Une conséquence importante de cette orientation serait alors l’obligation de ne répartir les quotas entre les entreprises qu’une fois l’annonce de leur appartenance ou non à un « pool ».
Comme l’explique O. Godard, l’actuelle législation française va dans le sens des grandes entreprises en leur attribuant les quotas excédentaires, favorisant la création d ‘oligopoles voire une cartellisation du marché.
Ceci « appelle donc la mise de ce marché sous la surveillance d’une autorité de régulation ayant pour mission de veiller au maintien du caractère concurrentiel du marché.
c. Les quotas deviennent un élément de négociations entre Etat et entreprises
Le principe même de la définition par les Etats des besoins des industries en quotas carbone, basée sur une étude du « business as usual » et des prévisions d’évolution des acteurs, tend à faire du calcul de répartition des quotas un objet de négociations entre acteurs privés et publics.
L’exemple du groupe italien Enel, qui s’est systématiquement opposé au PNAQ, jugeant insuffisants les quotas qui lui étaient alloués, n’est pas isolé.
Ainsi, le rapport de la commission de recours sur les décisions relatives aux quotas d’émission de GES, publié sur le site du Ministère de l’Ecologie, du Développement et de l’Aménagement Durable en février 2008, révèle que 44 recours ont été déposés contre le PNAQ II en France.
Outre les particularités liées à des secteurs spécifiques (fonction publique hospitalière, installations électriques hors métropoles dans des zones non interconnectées) , le rapport met en évidence l’une des difficultés majeures auxquelles est confronté le système d’allocation actuel.
Comme le note la commission, « plusieurs recours proviennent d’entreprises qui se trouvent dans une situation paradoxale : bien qu’elles aient, dans les années récentes, changé leurs équipements de combustion pour les rendre beaucoup plus économes en énergie et performants sur le plan environnemental, elles devraient, toutefois, acheter un montant relativement important de quotas en raison d’un accroissement prévisible de leur activité. »
La conséquence en est que « les contraintes du système d’échange de quotas pèsent, proportionnellement, plus lourdement sur les entreprises les plus dynamiques, qui sont en croissance rapide », tout en ne récompensant pas les groupes vertueux pour leur prise d’initiative en faveur de la réduction des émissions de GES.
Si la possibilité de demander des quotas supplémentaires est ouverte en arguant d’une croissance supérieure aux estimations, cette opportunité est entravée par l’allocation initiale, souvent trop importante comme on a pu le relever plus haut, ce qui rend difficile l’obtention, de la part des autorités publiques compétentes (les préfectures en France), d’une augmentation de leur allocation de quotas.
Le rapport préconise trois solutions à ce problème, et reconnaît en premier lieu les avantages d’un système de mise aux enchères des quotas, favorisant dès le départ les installations « vertueuses », corrigerait en outre les défauts du système en vigueur actuellement.
Une autre piste serait « un système d‘allocation fondé sur la production courante avec une actualisation périodique en fonction des nouvelles données de production de l’installation ». A défaut, « une révision de l’allocation à mi-période, pour tenir compte de l’évolution réelle de la production, pourrait être envisagée ».
Quoi qu’il en soit, il semble que les acteurs privés cherchent à attirer l’attention des pouvoirs publics sur les difficultés auxquelles ils sont confrontés lorsqu’ils sont soumis à l’ETS.
La négociation prend une dimension plus importante encore lorsque de grands groupes mettent en regard des attributions de quotas la continuation de leurs activités sur certains sites.
Cela a été le cas d’ArcelorMittal à Seraing en Belgique : aux termes du PNAQ II belge, le groupe devait réaliser l’acquisition de 13 millions de tonnes de CO2, pour un montant estimé en décembre 2007 à 260 millions d’euros, afin de faire face aux émissions de ces deux hauts-fourneaux liégeois entre 2010 et 2012.
Le directeur général du groupe, Lakshmi Mittal, a expliqué alors l’impossibilité dans laquelle se trouvait le groupe d’opérer la réouverture du site si le gouvernement wallon ne lui offrait pas une garantie de quotas suffisants de CO2 jusqu’en 2012.
Le prix de revient de la tonne d’acier produite à Liège dépassant déjà celui d’autres sites, le coût supplémentaire représenté par les quotas à acheter rendait impossible tout accès à la rentabilité pour le site. L.Mittal expliquait alors qu’en pénalisant ainsi le secteur en Europe, le risque est une délocalisation de la production d’acier vers des régions sans contrainte CO2 » (L’Echo, 05/12/2007).
Le 1er février 2008, la direction européenne du groupe et le gouvernement wallon parvenait à un accord aux termes duquel des quotas supplémentaires de CO2 étaient alloués à ces installations.
On voit dès lors le problème posé par ce type de négociation qui tendent à opposer rentabilité économique et action environnementale, en faisant intervenir en outre des problématiques de suppression d’emplois et de cessation d’activité industrielle.
En plus de faire intervenir une dimension politique dont le marché ne devrait pas être tributaire, ce type d’action introduit une asymétrie importante entre les acteurs puisqu’elle ne peut être le fait que de grands groupes, créant de fait un désavantage comparatif pour les groupes de taille plus modeste.
En l’occurrence, l’augmentation du nombre de quotas accordée par le gouvernement belge constitue en quelque sorte une subvention publique qui va à l’encontre d’un fonctionnement efficient du marché.
Plus récemment encore, Christian Balme, directeur de Shell France, déclarait le 8 avril 2008 devant le Parlement européen que le groupe anglo-néerlandais se verrait contraint d’arrêter ses investissements en Europe si la Commission Européenne se montrait incapable de protéger les industriels de la concurrence extérieure non soumise à des quotas.
Les mesures de sauvegarde annoncées par l’Europe(cf. dernière partie du mémoire), pour le cas où un véritable consensus mondial sur une réduction effective des émissions de CO2 ne pourrait émerger, ne semblent pas aujourd’hui en mesure d’apaiser les investisseurs, ce qui handicape fortement, selon C. Balme, les projets de long terme.
Si ceux-ci devaient être freinés, les autorités de régulation auraient un arbitrage délicat à réaliser entre des contraintes de croissance économique et d’emploi et la nécessité de développer le marché des quotas.
Du côté des pouvoirs publics, Philippe Meunier, Secrétaire général de la Mission Interministérielle de l’Effet de Serre, observe qu’« il y a un nombre limité d’entreprises qui font le prix du CO2. Ce sont elles qui expriment à la fois les grosses demandes et les grosses offres.
Ce déséquilibre peut être, dans le cas des électriciens, amplifié par leur capacité à répercuter le coût du CO2, sur le prix du kilowattheure, ce que des producteurs dans d’autres secteurs ne peuvent pas faire, notamment ceux qui sont passés sous le vent de la concurrence internationale. » A cette première inégalité s’ajoute une seconde.
En effet, les grands électriciens « ont leur propre équipe de trading, là où le fabricant de porcelaine près de Limoges n’a pas d’équipe de trading et ne peut donc assurer la même veille en termes d’intelligence économique, ne peut pas être au fait des évolutions au jour le jour, voire heure par heure ».
Entre grandes et petites entreprises, l’action sur le marché du CO2 ne semble pas vouée aux mêmes difficultés. Ce problème d’équité constitue avec celui de la rentabilité des acteurs le grand défi microéconomique de l’ETS, auquel viennent s’ajouter des considérations plus globales.
