Les expériences de modernisation au Québec

By 15 May 2013

1.2.5.3 Les expériences de modernisation au Québec

En suivant l’évolution de l’expérience de réforme, on constate que la réforme entamée entre la période 86-95 est partagée entre deux axes principaux (Gagné, 1997) :

La création d’emplois par le développement économique. L’assainissement des finances publiques.

En plus de ces deux préoccupations, un projet de rénovation de l’administration publique québécoise est soulevé entre 1986-89. En effet, l’accent a été mis sur le renouveau de la gestion publique, qui influencerait le système de gestion, les mécanismes et les méthodes. Il s’agit en fait, de la mise en place de la méthode de gestion des résultats et l’application du principe de réédition de comptes en se focalisant sur les moyens, les activités et sur les productions gouvernementales et leurs répercussions. On qualifie cette phase par la gestion extravertie : « Il était alors question d’une gestion moins introvertie dans la tradition bureaucratique et plus extravertie dans la perspective d’une gestion stratégique » (Gagné, 1997 : 32).

Généralement, les tendances globales de la réforme visaient l’amélioration du service à la clientèle, l’accroissement de la productivité, l’évaluation du programme et l’imputabilité et la continuation du mouvement de la décentralisation. Elles ont été introduites dans le plan d’action social (Santé et main d’œuvre, développement écologique et régional et richesses naturelles) (conseil du trésor, 1987, dans Gagné, 1997).

Avec le déficit budgétaire, on a mis l’accent sur la consolidation des services existants tout en gardant la part des dépenses stables dans l’économie. Dans les années 90 la réforme a débouché sur l’opération de réalignement de l’administration publique, suite à un contexte de lourdeurs et de lenteurs administratives freinant la créativité et la contribution des organismes publics et à la redéfinition des tâches et la nature des fonctions pour améliorer les services aux citoyens. Cette opération permet de revoir l’organisation et le fonctionnement des unités administratives en vue d’améliorer la productivité, l’efficacité et l’équité des services publics. En plus de renforcer le système de gestion, le réalignement permet de consolider les efforts déployés afin d’accélérer le processus de reconception et de reconfiguration de l’appareil administratif (conseil du trésor 1993, 1994 et 1995) (dans Gagné, 1997).

Toutefois, l’expérience de réforme administrative actuelle n’est pas un phénomène isolé, mais elle s’inscrit plutôt dans le cadre de la continuation, de la modification et des ajustements des réformes déjà mises en place dès les années 60 et 70. La réforme vise le changement d’orientation et la modification des approches globales qui peuvent aller jusqu’à la rupture totale avec le passé. À cet égard, nous pouvons citer le début de la modernisation de l’administration publique québécoise entre 65-75 qui continue de faire l’objet de réformes, mais sous différents angles. À cette époque, on a fixé comme objectif essentiel la mise en place d’un système de gestion d’ensemble dans un contexte plus interventionniste pour renforcer l’action des organismes centraux. Celui-ci s’est traduit sur le plan pratique par la création des unités administratives et l’application de processus d’analyse, de planification et d’élaboration des politiques et des programmes d’intervention et d’exécution.

Contrairement à ce qui s’est produit entre 65-75, la période 76-85 a marqué un changement d’orientation et d’approche, en passant d’un système de gestion global au début des années 70, à un système de gestion par projet au début des années 80, et cela en donnant la priorité au développement régional sous la politique d’encadrement de la déconcentration et de la décentralisation, tout en maintenant le contrôle budgétaire. Pour cela, nous allons nous référer à trois citations de Gagné, (1997 : 30-31) qui confirment l’idée de cette nouvelle approche :

« Au cours de cette période, nous observons plus particulièrement un changement de perspective qui se manifeste par le passage d’une approche par le haut et globale à une approche par le bas plus atomisée. »

« L’approche globale globalisante en vertu de laquelle les interventions dans les différents secteurs d’activités étaient élaborées, exécutées et contrôlées au moyen d’un cadre de gestion centralisé était en partie remise en cause »

« Nous passons donc d’une approche de gestion globale véhiculée par un système de gestion mis en place au début des années 1970, à une approche de gestion par projet pour sortir de l’impasse devant laquelle l’analyse et la planification des politiques et des programmes des années 1960 nous avaient placés »

Avec l’émergence du courant rationalisant entre 70-75, reposant sur le système de planification-programmation (PPB), la philosophie de gestion a changé radicalement. Ce courant devait permettre le passage d’une gestion de moyens à une gestion de résultats (conseil du trésor, 1971, dans Gagné, 1997). Celle-ci ne sera amorcée que dans les réformes de la deuxième moitié des années 80 et celles des années 90 que nous venons de voir plus haut.

L’examen de l’évolution historique des expériences de réformes au Québec par Gagné (1997), soulève les enseignements suivants dont nous partageons largement l’avis:

1- La relation entre les besoins de la population et la capacité de les satisfaire.

2- L’articulation de la conception et de la mise en œuvre des éléments de réforme administrative.

3- La dichotomie entre les aspects politiques et administratifs.

4- La relation entre les dimensions sectorielles et territoriales

5- Le caractère discontinu du mouvement de réforme administrative.

6- La stratégie encadrant les expériences de réforme administrative.

Que ce soit au Canada, au Québec ou ailleurs, aux États-Unis, par exemple, l’objectif des réformes tourne autour de deux volets : la lutte contre le déficit et l’amélioration des services à la clientèle (Charih et Landry, 1997). Or, celles-ci ont fait appel à des solutions radicales, et dans une certaine mesure, inhumanitaires. Des solutions, qui paraissent, à notre sens, contradictoires dans la mesure où l’adoption de l’approche client coïncide avec l’élimination des emplois (45 000 au Canada et 160 000 au États-Unis) et la démotivation des autres fonctionnaires suite au gel de leur salaire pendant deux ans et suite à l’augmentation de la charge du travail. En effet, ce climat d’incertitude et d’insécurité au travail qui démoralise les fonctionnaires diminuera les chances de réaliser d’importantes réformes (Hafsi, 1995).

Par ailleurs, l’évaluation du rapport Gore (phases 1et 2) montre que malgré les efforts amorcés pour réduire le budget par le moyen de la déduction des effectifs, cela n’a pas empêché la dette nationale d’augmenter de 800 milliards en trois ans (Ketti, dans OAP, juin, 1996). Il s’agit d’une démarche d’inspiration technocratique, accaparée par les experts, portant plus sur les solutions que sur les problèmes (Kelly, 1993). En d’autres termes, au lieu d’attaquer les origines des problèmes ou de la crise, les gouvernements de certains pays notamment le Canada et les États-Unis, ont préféré des mesures urgentes d’intervention pour atténuer les conséquences qui en découlent.

En effet, le déficit budgétaire dont on a trouvé le remède par le moyen de la réduction des dépenses sur le dos des fonctionnaires ou des employés de l’État du premier niveau, n’est autre qu’une conséquence de la mauvaise gestion des recettes de l’État et du service de la dette par les « gouroux » de l’administration publique.

Si le modèle britannique et celui de la Nouvelle–Zélande a opté pour le transfert de l’emploi pour alléger le budget de l’État, celui de la France a vite opté pour une approche humaniste de gestion en valorisant les ressources humaines : « Jusqu’à 1989, la stratégie déployée en matière de ressources humaines était axée sur la rigueur salariale et la réduction des effectifs. Avec la réforme actuelle, elle est plutôt basée sur une remobilisation et une gestion plus efficace des fonctionnaires.» (Kelly, 1993 : 15). À ce titre, Hafsi (1995) affirme que les organisations qui font des coupures finissent par réembaucher des personnes sous une forme ou une autre, donc, autant de réformes que de crises et autant d’ajustements que de réformes, et ainsi de suite.

Au-delà de toutes lacunes et des difficultés rencontrées pour instaurer un tel changement, il y a sûrement des fortes raisons expliquant les préoccupations des gouvernements de plusieurs pays par la restructuration de leur appareil administratif. Ce qui était à l’origine de plusieurs tentatives de réformes un peu partout dans le monde. D’où, il est temps d’avancer des réflexions sur les raisons poussant les gouvernements à adopter ce genre de réformes à travers la question suivante :

Lire le mémoire complet ==> (Gestion du changement dans l’administration publique en vue de sa modernisation)
Mémoire présenté en vue de l’obtention du grade de maître ès sciences (M. Sc.) – Sciences de la gestion
Université de MONTREAL – Ecole des hautes études commerciales affiliée