Le Ministère de la Consommation de l’Ontario : la modernisation

By 16 May 2013

4.2 Le cas du Ministère de la Consommation et du Commerce de l’Ontario : Bureau du registraire général

En 1994, le ministère de la Consommation et du Commerce de l’Ontario a reçu le prix IAPC pour la gestion innovatrice. Il est à signaler que ce succès n’est pas le seul défi relevé par ce ministère dans le domaine de gestion mais plutôt, il représente le point de départ pour d’autres succès qui vont se succéder avec le temps. En effet, jusqu’à cette date, le Ministère de la Consommation et du Commerce de l’Ontario reste le seul organisme qui a marqué l’histoire de l’IAPC par trois prix d’excellence : la palme d’or en 1994 et deux palmes d’argent en 1996 et 1998. Ce qui témoigne de l’effort de ce ministère à aller plus loin dans le domaine du nouveau management public afin de concrétiser l’action innovatrice sur tous les plans.

Ainsi, sa candidature pour la palme d’or a été acceptée parmi les sept finalistes dans un thème, pour le concours de 1994, qui s’intitule « Remodeler le gouvernement ». En effet, le ministère a profité de la réinstallation de la direction du bureau du registraire général à Thunder Bay, à plus de 1000 kilomètres dans le Nord- Ouest de la province d’Ontario, pour procéder à la refonte totale de ses opérations.

D’abord, le bureau du registraire général (BRG), qui est chargé de l’enregistrement des statistiques démographiques de la province de l’Ontario, a été établi dans un double but : la garde des registres et l’émission de renseignements qui y sont inscrits. Il est au service du public, des avocats, des membres du clergé, des médecins, des coroners, des entrepreneurs des pompes funèbres et les dirigeants fédéraux, provinciaux et municipaux. Le public a recours aux registres pour des besoins d’identification personnelle; les avocats s’y rapportent pour la prescription de lois; les membres du corps médical s’y réfèrent à des fins de statistiques et les coroners et entrepreneurs des pompes funèbres ont besoin de certificats de décès pour les enterrements.

Dans cette panoplie d’activités, le ministère a pu rénover son appareil administratif dans le cadre de remodelage gouvernemental et d’autant plus avec un grand succès. Ce dernier nous semble beaucoup plus approprié à sa manière de gérer le changement qu’aux objectifs tracés. À ce titre, nous allons présenter son processus du changement en trois phases comme d’ailleurs le cas précédent : phase de conception, phase de mise en action et phase d’intégration du changement où on évalue les résultats escomptés du processus de changement.

Cependant, ce processus de changement, qui traduit la volonté du Ministère de relever le défi du prochain millénaire, cache derrière lui la crise de la gestion publique vécue par cet organisme. En effet, la résolution des problèmes en matière de service par le BRG n’est jamais apparente ou prédéterminée. Les retards dus à la réinstallation du Bureau à Thunder Bay ont considérablement augmenté et la productivité a baissé de 35 % du fait surtout, du manque d’expertise.

Donc, il existe autant d’éléments déclencheurs de cette crise, à savoir, des problèmes chroniques et des situations complexes sur lesquels le Ministère ne peut plus, à certains moments, fermer les yeux. Ainsi, l’impulsion vers le changement devient une nécessité absolue et une réalité bien accueillie par le personnel du Ministère. C’est pourquoi, il est préférable de présenter d’abord les raisons qui ont poussé le ministère à adopter un tel changement avant de présenter la démarche poursuivie.

4.2.1 Les raisons du changement

Les registres maintenus dans le bureau du registraire sont parmi les plus anciens retenus par la province, certains remontant à 1869, tels que les enregistrements des naissances. Ce bureau est depuis longtemps connu pour s’occuper méthodiquement du maintien de l’intégrité des registres contenant des événements importants et d’en avoir la responsabilité.

À cette tradition d’exactitude et de méthode dans la tenue à jour des registres, s’ajoutaient la responsabilité d’accès limité et la prestation de services qui, d’après les sondages publics du milieu des années 1980, étaient loin d’être satisfaisantes. Un examen de la structure organisationnelle a révélé que le bureau du registraire général reflétait une structure typiquement bureaucratique : de nombreux niveaux de gestion (6 rangs entre le poste de directeur et celui de gestionnaire de premier niveau) et d’unités aux fonctions spécialisées (12) ; descriptions de tâches trop précises et responsabilités contrôlées à l’excès (41 postes différents dans 23 classifications différentes pour 147 employés).

La fréquence des services reflétait la structure surannée de l’organisation et du système de classement. Les clients devaient revenir deux fois au bureau en l’espace de trois jours pour accéder aux registres; la charge de papier était critique avec ces quelques 20 millions de registres sur les bras et la charge de travail était lourde; les demandes d’émission de certificat adressées par courrier devaient passer par six unités avant d’être traitées; les communications entre les départements se limitaient à la chaîne de commandement habituelle; le moral était bas, le roulement du personnel était élevé et les retards dans la prestation des services persistaient.

4.2.2 La conception du changement

En février 1987, on a annoncé que le BRG serait l’un des bureaux à faire partie du projet de réinstallation du gouvernement dans le Nord de l’Ontario. Le principal but de cette initiative était de profiter de la technologie des communications pour décentraliser dans le nord les opérations choisies du centre ville de Toronto, et d’offrir des débouchés dans la fonction publique aux communautés du Nord de l’Ontario. Les changements effectués au ministère de la consommation et du commerce ont donné l’élan à une initiative de maximisation des possibilités.

Ainsi, la réinstallation du bureau du registraire général à Thunder Bay traduit cette initiative et en même temps reste l’unique occasion pour rénover le système en entier. En effet, la direction ne voulait pas simplement transplanter l’organisation existante, mais plutôt, créer un bureau modèle où la technologie de pointe servirait d’outil aux représentants du nouveau service, au sein d’une équipe qui encouragerait l’apprentissage et la variété. Il s’agit en fait, de faire du BRG un modèle d’innovation complète. L’étude sur l’innovation portait principalement sur le remaniement au complet du bureau, ainsi que la reconnaissance et l’intégration de deux systèmes de travail. Le système technique comportant la capacité, le plan, le degré d’automatisation de l’équipement existant et le système social se rapportant au profil de l’employé, à la structure organisationnelle, aux réseaux de communication, aux niveaux de responsabilité ou d’autorité, aux rôles de supervision et aux systèmes de mérite.

L’exercice de réingénierie a été un défi extraordinaire : une planification était nécessaire pour s’installer dans les nouveaux lieux, implanter les nouveaux locaux, la nouvelle structure de travail et la nouvelle technologie et rechercher de nouveaux employés. D’où la question suivante : comment a-t-on planifié l’innovation ?

4.2.2.1 Le processus de planification de l’innovation

Le groupe de travail chargé du processus de planification de la restructuration du bureau a adopté l’approche socio-technique : tout exercice de restructuration devrait nécessairement comprendre une analyse technique (activité et opération engagées dans le processus de transformation des intrants et extrants) et une analyse sociale (contexte dans lequel la coordination et l’intégration des tâches à exécuter favorisent la productivité). Cette double analyse permet d’adapter le mieux possible ces deux importants sous-systèmes de travail.

La restructuration de la nouvelle organisation repose sur les principes fondamentaux de l’approche socio-technique :

Double emploi des compétences mais non de la main- d’œuvre : les employés aux compétences variées peuvent être affectés à d’autres postes et différentes fonctions.

Brève description des postes : le fait de fournir trop de précisions vole un organisme du jugement et de la créativité de ses plus grandes ressources.

Phase incomplète : le processus d’élaboration devrait demeurer ouvert et continu.

4.2.3 La mise en œuvre du changement

Un projet de cette envergure ne peut guère réussir qu’avec les ressources internes. La direction du ministère a fait appel aux services et à l’expertise de plusieurs groupes extérieurs en formant des partenariats mutuellement avantageux :

4.2.3.1- Partenariat des secteurs publics, privés et non lucratifs

Avant la réinstallation, 10 millions de registres importants devaient être convertis en images optiques. Le BRG a formé un partenariat avec la société Goodwill Industrie et le cabinet Arthur Anderson Consulting. Le ministre a fourni les utilisateurs et le système de gestion ; il s’est occupé du barème des coûts et de la gestion contractuelle. Goodwill a formé les scanneristes et le personnel surveillant pour assurer le fonctionnement de 18 postes de travail de deux équipes travaillant sept jours par semaine. Le personnel comprenait 86 ouvriers, anciens assistés sociaux ne possédant aucune expérience en informatique. Anderson Consulting a fourni la technologie, s’est chargé de la configuration du milieu et a appuyé le personnel préposé au service de scanographie. Le projet a été réalisé dans les délais et le budget établis, et a permis à des personnes défavorisées d’acquérir des compétences techniques hautement spécialisées. Le ministère des services sociaux a ainsi réalisé une épargne de 750 000 $ grâce à la réduction des prestations d’aide sociale. Une intervention notable visant à réduire la crise du chômage et la dépendance de l’assistance sociale.

4.2.3.2- Partenariat communautaire intergouvernemental

Le recrutement d’une main-d’œuvre représentant la démographie locale était l’une des principales composantes du plan général de réinstallation du BRG à Thunder Bay. Le personnel du ministère a travaillé avec un groupe intergouvernemental organisé par le ministère des services sociaux et communautaires. Ce groupe représentait les personnes à capacité réduite, les parents, seul soutien de famille, les autochtones, les minorités visibles et les francophones. 60% des 110 nouveaux membres du personnel du BRG provenaient de ces groupes ciblés. Cinquante personnes étaient finissantes d’un programme de formation que le ministère avait contracté auprès d’agences commanditées par le gouvernement fédéral. Pour avoir commandité six mois de formation sur des connaissances pratiques et des compétences en informatique ainsi que sur des tâches propres au BRG, le gouvernement fédéral a réalisé un million de dollars par suite d’une réduction des coûts d’assistance sociale, un bon nombre d’assistés sociaux étant ainsi devenus salariés.

4.2.3.3- Partenariat syndicat-direction

L’équipe de remaniement a beaucoup compté sur les contributions des syndicats en ce qui concerne les questions relatives au redéploiement du personnel non transférable, en particulier la compilation d’une lettre d’entente énonçant les paramètres d’un nouvel énoncé de principes, de l’équité d’emploi, d’un plan de formation et de stratégies de réaménagement des horaires.

Cette phase a été appuyée par des éléments cohérents (entre les ressources internes et externes) favorisant le succès de mise en œuvre du changement et facilitant ainsi, l’innovation complète du bureau. On parle des caractéristiques novatrices mises en place par le ministère.

4.2.3.4 Les caractéristiques novatrices

Nouvelle structure : on a procédé à l’élimination de deux paliers de gestion (deux paliers au lieu de quatre), l’élimination de sept niveaux dans les emplois de bureau et l’intégration de 12 unités fonctionnelles dans un département multifonctions.

Nouveaux postes : on a créé un poste de commis général aux compétences multiples (représentant d’équipe) et sept chefs d’équipe dans une position multi-fonctions.

Nouvelle culture : celle-ci qui est le fruit de ces transformations socio- techniques se traduit sur le plan pratique par les éléments suivants :

Programme d’extension pour le recrutement utilisé dans l’embauche du nouveau personnel.

Main-d’œuvre très variée reflétant les membres de la communauté

Processus d’apprentissage continu intégré aux opérations ; l’acquisition de connaissances devient la clé de l’avancement au sein du service et de l’équité d’emploi.

Énoncé de principes utilisé comme directives générales dans les politiques en matière de ressources humaines.

Réaménagement des horaires de travail (travail permanents à temps partiel et horaires flexibles) pour répondre aux besoins des employés.

Nouvelle technologie : on a installé les terminaux informatiques à proximité du lieu de travail pour servir de partenaires informatiques. Également, on a installé les postes de visualisation permettant d’accéder aux données, de les traiter, de les mémoriser et de les diffuser. Cette installation avait été faite en fonction de la charge de travail dans le but de maximiser l’efficacité de l’approche socio-technique adoptée.

4.2.4. Les résultats

Les résultats atteints jusqu’à présent concrétisent bien l’effort du ministère dans l’action innovatrice. On parle de plusieurs réalisations à savoir :

La productivité monte et les coûts de production baissent : d’après le dernier rapport du vérificateur de la province, le taux de productivité du BRG a augmenté de 55 % par rapport à 1991. Le coût salarial par unité de production a diminué par rapport à celui enregistré avant la réinstallation.

Nouvelle technologie et meilleur service : ce nouveau système de traitement des documents offre, entre autres, l’usage direct de besoins particuliers (par exemple : les ordinateurs qui répondent à une commande vocale pour sortir un dossier) aux employés à capacité réduite. Il fournit une base de données informatisée que peuvent utiliser les employés suivant leurs responsabilités et leurs capacités. La visualisation informatique a également permis d’améliorer la prestation de services à la clientèle par le biais de la production en direct de certificats dans les régions éloignées. Les temps de délivrance immédiate de certificats ou les demandes faites au comptoir se mesurent à présent en minutes au lieu de jours.

Des emplois plus intéressants et plus variés dans un milieu de travail égalitaire : la reconnaissance et l’avancement sont fondés sur les connaissances acquises. L’apprentissage par la rotation des postes est une condition et non un avantage. Que l’on s’occupe de la compilation de statistiques, du service à la clientèle ou du dépouillement du courrier, on ne fait pas de distinction. On n’a pas non plus une série de concours, coûteux et perturbateurs, lorsqu’un poste de cadre supérieur devient vacant. Ce qui compte c’est pouvoir communiquer : il n’y a au plus qu’un seul niveau hiérarchique entre les employés et le directeur du service. On ne dit plus «ce n’est pas mon service », mais «puis-je vous aider ? ». On s’intéresse aux questions reliant le travail et la famille : il y a sur les lieux un jardin d’enfants où les personnes responsables sont sensibles aux différents milieux culturels ; il y a dans chaque équipe des postes permanents à temps partiel et il est possible de travailler selon un horaire flexible.

L’équité d’emploi : 60% de la main d’œuvre représentent les groupes ciblés, sous-représentés dans d’autres secteurs de la fonction publique de l’Ontario.

Conclusion : En tant qu’organisme d’apprentissage, le BRG comprend dans sa structure des mécanismes qui permettent d’adapter ou d’acquérir des compétences multiples. Ce mouvement vers des postes génériques et des équipes aux compétences multiples détruit la logique fondamentale du taylorisme. La technologie ouvre l’accès à la nouvelle information disponible et l’étend même au-delà des frontières de la description classique des tâches.

La capacité de la nouvelle organisation à s’adapter et à faire face à cette « crise » au niveau du service démontre l’efficacité de sa nouvelle structure. Pour réduire les retards, les représentants d’équipes ont été régulièrement affectés aux domaines qui en avaient le plus grand besoin. Avec une seule description des tâches couvrant tous les aspects des opérations du service, il était impossible à un employé de refuser une tâche. Les emplois génériques ont été également d’une valeur inestimable pour assembler des équipes tactiques d’actions spéciales avec un personnel performant.

Cependant, et selon le regard du ministère sur l’avenir, nous pouvons dire que le combat du ministère avec son environnement est devenu une lutte continue et donc, le changement deviendra une culture organisationnelle. En effet, pour exploiter au maximum cette nouvelle technologie dans laquelle la fonction publique de l’Ontario a beaucoup investi, Le BRG comptait investir de façon notable dans son personnel.

En instaurant le changement et le développement soutenus dans la culture de la direction, le BRG se prépare à affronter avec succès les troubles, inévitables, à venir.

Dans l’avenir, les emplois génériques du BRG vont évoluer vers des équipes génériques : groupes engagés de représentants d’équipes autonomes capables de contrôler la charge de travail, de distribuer les tâches et de régler les problèmes survenant au sein de l’organisme, afin de faire stratégiquement face aux changements de priorités ou de besoins.

Gestion du changement dans l’administration publique en vue de sa modernisation
Mémoire présenté en vue de l’obtention du grade de maître ès sciences (M. Sc.) – Sciences de la gestion
Université de MONTREAL – Ecole des hautes études commerciales affiliée