Les incidences des lois de 2001 en terme budgétaire

By 23 April 2013

Les incidences des lois de 2001 en terme budgétaire – Section II :

Les réformes survenues cette année 2001 sont de véritables révolutions engendrant un changement de logique budgétaire au niveau du budget de l’Etat mais aussi au niveau des collectivités avec la nécessité de fixer des objectifs (§ 1.) ce qui a permis avec l’aide d’indicateurs de résultats de mieux connaître l’impact des politiques publiques mises en œuvre avec un contrôle de performance (§ 2.).

Paragraphe 1 : La mise en place des objectifs, une nécessité

La modernisation de la gestion de l’Etat et des collectivités implique une réforme de la structure budgétaire orientée vers une fixation d’objectifs permettant la mesure des résultats atteints et, par ce biais, une meilleure responsabilisation des gestionnaires.

Ainsi, il apparaît intéressant d’analyser la première tentative française de modernisation du budget de l’Etat. Cette expérience de RCB a été inspirée par l’instauration dans les administrations américaines du Planning Programming Budgeting System ou PPBS, méthode proposée par le ministre de la défense, R. Mac Namara, aux fins d’introduire la rentabilité dans les décisions budgétaires et dans l’organisation de l’administration ce qui est synonyme d’une certaine qualité de la gestion et est hérité entièrement de la logique de l’entreprise privée. Cette procédure mise en place dans ce ministère a offert des résultats concluants et consistait, en premier lieu, en la fixation d’objectifs à moyen terme après avoir réalisé une étude de la situation dans laquelle se place l’administration (la phase de planning), en second lieu, une programmation de réalisation de ces objectifs sur une base pluriannuelle (la phase de programming), puis la réalisation d’un découpage en tranches permettant d’adapter le programme au principe d’annualité du budget (budgeting) et enfin la réalisation d’un contrôle de la réalisation du programme (accounting). Ainsi, la mise en place de ce budget de programme est le moteur d’une prise de décision rationnelle. Toutefois, cette introduction a subi aux Etats-Unis un succès en demi teinte étant donné que leur droit budgétaire est spécifique et rigide.

Ainsi, la RCB française consiste dans la transposition des méthodes du secteur privé au secteur public en poursuivant une démarche assise sur trois volets tels que la détermination des objectifs à assigner aux actions publiques, introduire les critères de rentabilité dans la gestion administrative par le biais du calcul économique91 ainsi que l’optimisation de la gestion administrative en fonction des résultats assignés à l’action publique92. Afin de mettre en oeuvre cette méthode, il fallait poursuivre quatre étapes soit : l’étude, la décision, l’action et le contrôle. Donc, la principale réforme induite par la RCB consiste en la mise en place d’une budgétisation par programme permettant la cohésion de la définition des objectifs, la mise en place des moyens nécessaires à leur réalisation, le contrôle de l’action ainsi qu’une programmation pluriannuelle.

Ce programme peut être défini comme « une combinaison d’activités et de ressources en vue d’atteindre des objectifs définis à des termes fixés »93. Toutefois, il apparaît que la mise en place d’une telle structure dans les administrations centrales induisait inévitablement une modernisation de l’administration avec l’instauration d’une dynamique interne via le contrôle de gestion symbolisant une organisation interne plus efficace avec un contrôle ayant une fonction de correction des actions engagées non empreintes de performance. Ce système se déclinait comme suit, dans une première étape, les ministres dépensiers devaient présenter à la direction du Budget du ministère de l’Economie et des Finances les actions à réaliser à moyen terme devant faire l’objet d’un programme ainsi que les sous programmes correspondants. Afin de pouvoir analyser la portée de la stratégie présentée, les ministres devaient joindre des explications sur les sous programmes relatant les moyens requis en terme de ressources utilisées, les résultats attendus ainsi que s’il y a lieu le découpage pluriannuel du projet. Puis, la seconde étape consiste à transformer les données des programmes pour les adapter à la ventilation traditionnelle du budget de moyens axé sur le chapitre selon l’article 7 de l’ordonnance du 2 Janvier 1959 relative aux lois de finances.

Cette budgétisation s’est reportée sur le réseau administratif en créant des administrations de mission qui vont se manifester au sein des ministères par le biais de cellules d’études ainsi que des administrations déconcentrées s’illustrant avec des cellules d’actions, chargées de l’exécution des programmes. Toutefois, à ce stade, cette structure n’est pas compatible avec le principe d’autonomie budgétaire des administrations décentralisées. En effet, ce schéma met en exergue un pilotage de la cellule d’études et une exécution de la cellule d’actions.

Toutefois, cette expérience de RCB s’est soldée par un échec et cette démonstration en constitue l’une des causes. De plus, la RCB avait comme enjeu une modernisation de la gestion mais qui passait par tous les stades aussi bien au niveau de la réforme budgétaire qu’au niveau interne et cette restructuration avait un coût ce qui a engendré une vive opposition et l’a conduit à sa perte. En outre, il faut retirer de cette expérience l’introduction d’un budget de programme.

Cette idée originale n’est pas tombée dans l’oubli. En effet, bénéficiant d’une conjoncture exceptionnelle, la loi organique du 1er Août 2001 relative aux lois de finances94 est venue remplacer l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 en introduisant une nouvelle perspective en terme de fixation d’objectif. En effet, l’ordonnance organique mettait en exergue le chapitre comme l’élément de base de l’exécution de l’autorisation parlementaire95. Toutefois, cette nomenclature apparaissait comme peu responsabilisante et ne permettait de fixer clairement les objectifs et la politique poursuivie par le gouvernement même si le débat d’orientation budgétaire, fruit d’une pratique datant de mai 1996 et institutionnalisé avec la réforme budgétaire de 2001, permettait au parlement de connaître les orientations de la politique conduite par le gouvernement, en théorie. En effet, la pratique montre que la date du débat est trop tardive et il est marqué par l’absence d’un vote conclusif du parlement96.

Ainsi, plus précisément, cette réforme poursuit d’une certaine manière l’entreprise de la RCB en prenant soin d’éviter les erreurs qui ont conduit à son échec soit « l’articulation entre rénovation de la gestion publique et refondation de la démocratie budgétaire »97. C’est un véritable bouleversement budgétaire puisqu’une logique de résultat succède à la logique de moyens en se fondant sur le triptyque : « objectif – résultats – contrôle » et non plus sur le sacro-saint chapitre. Ceci aura comme effet de clarifier la gestion publique, les finalités des politiques publiques étant mises en exergue ainsi que la mesure des performances par le parlement. En pratique, les crédits seraient regroupés au sein de 100 à 150 programmes ministériels fongibles au sein desquels les crédits seront redéployés. En ce sens, « les crédits sont spécialisés par programmes ou par dotations » selon les termes de l’article 7 de la nouvelle constitution budgétaire. Ce programme a pour fonction de regrouper « les crédits destinés à mettre en œuvre un ensemble d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction des finalités d’intérêt général ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation » selon les termes du même article.

De plus, ces programmes sont regroupés au sein d’une mission constituant une unité de vote des crédits. Toutefois, le gouvernement dispose d’une prérogative importante consistant en la création des missions et corrélativement des objectifs qui vont lui être assignés. A ce stade, la réforme ne pourra être couronnée de succès que si la définition des objectifs est pertinente. En effet, le parlement sera bornée à l’appréciation des finalités des missions et ne pourra en créer lui même. A ce stade, ce sera la pratique qui apportera la réponse à cette interrogation98.

En revanche, cette nouvelle impulsion donnée par la réforme budgétaire étatique constitue une prémisse à une logique de modernisation qui s’étendrait à tous les niveaux administratifs. En effet, il apparaît que cette fixation d’objectif constitue le moteur d’une modernisation de la gestion ainsi que de la réalisation d’un contrôle à visée correcteur en ce sens que cela permet de mieux définir la politique publique envisagée. Selon cette logique, l’hypothèse d’une influence de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances sur les collectivités locales apparaît logique puisque cette budgétisation d’objectif permettrait dans ce cadre d’apporter un contrôle de meilleure qualité aux magistrats et d’éclairer l’assemblée délibérante sur la politique publique envisagée. Didier Roguez partage ce point de vue et considère que si ces deux lois sont rapprochées, la fixation d’objectifs sera imposée aux collectivités et c’est à ce stade que se situera la vraie révolution. Cette hypothèse reçoit une orientation positive par le biais de l’article 36 de la loi du 21 décembre 2001 qui énonce :

« L’examen de la gestion porte sur […] l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant »99. Cet article met en exergue la fixation d’objectif, la rendant obligatoire pour les collectivités et semble définir en quelque sorte l’efficacité de la dépense publique ou la mesure de celle ci. Toutefois, cette nécessité de fixation des objectifs dans les collectivités locales n’est pas une idée nouvelle puisque la loi n° 88-921 du 9 septembre 1988 sur la maîtrise d’ouvrage mais n’a jamais reçu application.

En effet, les débats d’orientation budgétaire ont été instaurés dans les collectivités locales via la loi du 2 mars 1982 et il apparaît que les magistrats instructeurs, lors du contrôle de la gestion, ne se servent pas de cet élément, qui, dans la théorie, devrait fournir les orientations de la politique budgétaire. En effet, les objectifs n’étant pas clairement affichés, ce document qui devrait avoir une portée éclairante sur les choix de la collectivité et pour un meilleur contrôle ne donne que des informations très vagues aux magistrats. De plus, les magistrats voudraient une meilleure définition des besoins de la collectivité ce qui limiterait la prise de risque dans le lancement des politiques publiques et de permettre un contrôle de performance.

Aussi bien au niveau du budget de l’Etat que celui des collectivités territoriales, l’accent semble être à la fixation des objectifs, élément indispensable à l’éclairage sur la politique publique. Toutefois, la mise en place de ces objectifs suppose des outils afin de permettre de mesurer la politique publique engagée.

Lire le mémoire complet ==> (L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique dans le contrôle de la gestion opéré par les Chambres Régionales des Comptes)
Mémoire de DEA – Mention FINANCES PUBLIQUES – Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales
Université Lille 2 – Droit et santé – Ecole doctorale n° 74