L’efficacité de la dépense publique dans le contrôle de la gestion

By 22 April 2013

Université Lille 2 – Droit et santé
Ecole doctorale n° 74

Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales

Mémoire de DEA

Discipline : DROIT PUBLIC
Mention FINANCES PUBLIQUES

L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique
dans le contrôle de la gestion opéré par
les Chambres Régionales des Comptes

Présenté et soutenu publiquement par Laurence CUVILLIER

Directeur de recherche : Monsieur le professeur Xavier VANDENDRIESSCHE

Introduction

« Partant du constat que le secteur public est coûteux et inefficace, la compression des dépenses publiques, a, en effet, été un pilier du programme d’ajustement structurel. Celle-ci passait par une « rationalisation » de l’administration et une restructuration du système public productif. De fait, la majorité des économies en développement a assisté à un flux « brutal » de privatisation en vue d’une meilleure performance1 ». Ainsi, l’idée relatée est que pour avoir une performance publique, le « moins d’Etat » prévaut et se matérialise par le biais des privatisations si l’on se place dans le cadre des entreprises publiques.

Toutefois, la privatisation ne constitue pas un bon exemple d’approches qualitatives de la gestion des collectivités et de l’Etat. En effet, depuis les années 1980 émerge l’idée d’une modernisation de la gestion des administrations en terme de qualité.

Cette approche provient des modèles anglo-saxons par le biais du General Audit Office aux Etats-Unis2 mais aussi le National Audit Office (NAO) qui a été créé par la National Audit Act en 1983 au Royaume-Uni. « Le comptroller and Auditor General (C & AG) et son administration, le NAO […]sont l’instrument du contrôle exercé par la chambre des communes sur le bon emploi des fonds publics par le parlement3 ». Toutefois, le NAO ne constitue pas une innovation en Grande-Bretagne puisque ses prérogatives s’inscrivent dans le prolongement de son prédécesseur, le Exchequer and Audit Department Act, institué en 1866. Ainsi, plus précisément, le NAO a deux attributions en tant qu’il certifie les comptes à l’intention du parlement et exerce une mission d’évaluation des politiques publiques4. Ainsi, cette fonction de mesure de l’impact des politiques publiques nous intéresse particulièrement pour cette étude. En effet, dans les années 1970 le débat sur le contrôle du bon emploi des fonds publics a été remis au goût du jour,dans le NAO et autres organismes de ce type dans les autres pays5, motivé par l’augmentation des dépenses publiques et l’interventionnisme de l’Etat en matière économique et sociale.

Ainsi, la notion d’une approche qualitative de la gestion a vu le jour dans les années 1960 avec notamment de nouvelles techniques d’audit qui sont apparues d’abord dans le secteur privé puis le secteur public a suivi. Dans ce cadre, les Etats-Unis ont par le biais de la publication en 1972 de l’ouvrage intitulé « Government Auditing Standards »6 ont contribué à diffuser le modèle à l’échelle mondiale.

Le contrôle opéré par le C& AG se décompose en un audit financier et un audit de performance. Le contrôle financier concerne principalement les comptes de l’Etat en terme de dépenses des départements ministériels, de recette….Force est de constater que le contrôle financier est réalisé de manière assez complète en tenant compte de la sincérité et de la régularité tant comptable qu’au niveau de la gestion. De plus, ce contrôle est complété par des contrôles internes.

En revanche, l’audit de performance effectué par le NAO repose sur trois concepts que sont : economy, efficiency et effectiveness ou la règle des « 3 E ». Cet audit de performance tend ainsi à apporter une approche qualitative au contrôle.

Toutefois, cette vérification est facilitée par le fait qu’ « au Royaume-Uni, la comptabilité du secteur privé est en quelque sorte une sous-discipline de la comptabilité du secteur privé, les techniques et les règles comptables du secteur privé étant adaptées aux particularités du secteur public7 ». A ce stade, une comparaison peut être effectuée avec la France où la modernisation de la gestion du secteur public est cours et introduite de manière relativement tardive.

Une définition peut être apportée aux critères de contrôle de l’audit de performance. Sandrine ALBERT-SZAFRANSKI dresse une définition des critères en considérant l’économie comme le fait de « minimiser le coût des ressources utilisées pour une activité tout en respectant les exigences de qualité… », l’efficience comme « la relation entre les résultats atteints par la production de biens et de services et les ressources utilisées pour les produire » et l’efficacité comme « l’adéquation entre les résultats et les objectifs »8. Toutefois, les définitions données relèvent des caractéristiques économiques.

Un autre auteur comme Yves CANNAC a mis en exergue la théorie dégagée par M. MUSGRAVE en 1959 qui relate les objectifs principaux des interventions économiques. En effet, la dépense publique doit être à « la recherche de l’efficacité économique maximale » en essayant de minimiser les gaspillages de deniers publics, « la correction et la répartition des revenus et des fortunes » et « la régulation macroéconomique »9.

Parallèlement, la France a pris conscience de l’intérêt du développement de l’évaluation des politiques publiques. En effet, suite aux conclusions du groupe de travail présidé par Laurent Fabius sur l’efficacité de la dépense publique, la France a rattrapé le retard en terme de mesure de l’impact des politiques publiques. La définition de l’évaluation des politiques publiques ressort du décret de 1998 10, créant le conseil national de l’évaluation, et dispose « L’évaluation d’une politique publique[…] a pour objet d’apprécier […] l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en oeuvre ». Ainsi, la nécessité de l’évaluation et les termes d’efficacité de la dépense s’immiscent progressivement dans le paysage français ce qui constitue une avancée indéniable qui va bercer toutes les structures administratives et juridictionnelles du pays.

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et des régions « modifie profondément le paysage de l’administration locale11 » par le biais de la suppression de la tutelle administrative et marque une avancée considérable de l’autonomie des collectivités locales.

Corrélativement, la loi a mis en place un système de contrôle s’adaptant à la nouvelle organisation des administrations locales par la création de la chambre régionale des comptes.

Ainsi, « Le contrôle financier exercé par les chambres régionales des comptes constitue la contrepartie du renforcement des pouvoirs dévolus aux collectivités locales. Corollaire indispensable de la décentralisation, ce contrôle représente également un indéniable facteur de transparence de la gestion publique locale »12.

Le contrôle de la gestion a émergé avec l’article 87, §2 de la loi de 1982 qui indique qu’elle vérifie la régularité des recettes et des dépenses ainsi que le « bon emploi » des fonds et valeurs. En ce sens, elle bénéficie des même attributions que la cour des comptes qui lui ont été conférées par la loi du 22 juin 1967. Or, cette notion de « bon emploi » était porteuse d’une certaine ambiguïté dont les élus se plaignaient ce qui a engendré un changement opéré par la loi du 5 janvier 1988 en « emploi régulier « qui comportait une atténuation de la portée du texte de 1982.

Ce contrôle de la gestion comporte deux objectifs que sont l’examen de la régularité de la gestion ainsi qu’un contrôle de la qualité. Ainsi, la régularité de la gestion vise l’examen des comptes dans le prolongement de l’examen des comptes des comptables publics et lorsqu’il s’agit d’un contrôle d’un organisme soumis à la comptabilité privé alors « la régularité de la gestion est examinée, en liaison avec le commissaire aux comptes lorsque l’organisme doit en désigner un, sous les deux aspects du fonctionnement propre de ces organismes et de leurs relations avec les collectivités territoriales qui leur apportent un soutien juridique, matériel et

financier13 ». De plus, cette notion de régularité sous tend la sincérité des comptes devant refléter de manière fidèle les comptes de la collectivité ou de l’organisme contrôlé.

La chambre régionale des comptes dispose d’un second objectif en terme de contrôle de la gestion notamment la qualité de celle-ci qui comprend « un audit financier et un examen de l’efficacité de la gestion14 ». Dans ce cas, il apparaît que la chambre régionale des comptes a pris en compte les caractéristiques de la qualité de la gestion auxquels se réfèrent les exemples étrangers.

Ainsi, l’intérêt du sujet se situe dans le fait que la nouvelle approche de la gestion publique utilise des critères se rapprochant des données économiques et que ce nouveau mode d’administration implique non seulement une méthode plus efficace de dépenser les deniers publics soit vers un choix plus pertinent des dépenses envisagées mais aussi une nouvelle manière d’envisager le contrôle au niveau de l’administration permettant de s’épanouir grâce à des techniques importées de la gestion des entreprises privées. En effet, il s’agit de tout un concept nouveau dans le but de définir le terme de l’efficacité. Par ailleurs, cette notion n’ayant pas reçu à ce jour de définition en matière juridique, il est apparu indispensable de replacer ce terme tant dans les administrations centrales que dans les collectivités locales ce qui tend à élargir cette étude aux dépenses de l’Etat dont les innovations récentes en matière budgétaires sont relativement significatives pour ce sujet en terme d’efficacité de la dépense publique.

A la lumière de ces « nouvelles données », la chambre régionale des comptes va ajuster son contrôle en prenant en compte cette définition et en cette matière, la nécessité de connaître de manière plus approfondie la procédure suivie dans le contrôle de la gestion est apparue importante. La rencontre avec M. Didier Roguez, conseiller auprès de la chambre régionale des comptes du Nord-Pas-de-Calais ainsi que M. Pierre Van Herzele, commissaire du gouvernement au sein de la même instance, a permis d’ajouter un esprit pratique à cette réflexion ce qui a permis entre autre une analyse de l’efficacité du contrôle de cette chambre et par extension des autres chambres régionales des comptes.

L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique dans le contrôle de la gestion opéré par les chambre régionale des comptes met en évidence le souci d’analyser la définition de la notion d’efficacité dont cette étude présentera une esquisse ou les éléments permettant de décortiquer cette notion (Partie I) mais aussi de voir comment la chambre régionale des comptes tient compte de cet élément qualitatif lors de son contrôle de la gestion (Partie II).

  1. L’émergence du management public – la gestion publique
  2. L’évaluation des politiques publiques françaises
  3. Contrôle interne de gestion et Administrations publiques françaises
  4. La difficile émergence du contrôle de gestion au niveau local
  5. L’intérêt public de la dépense ou le non gaspillage des crédits
  6. La sincérité des dépenses publiques et des évaluations effectuées
  7. Les incidences des lois de 2001 en terme budgétaire
  8. Le contrôle de la performance financière de la dépense publique
  9. Le contrôle de la gestion des chambres régionales des comptes
  10. Les suites de la procédure à la lumière de la loi du 21-12-2001
  11. L’autonomie des magistrats et leurs limites en terme d’opportunité
  12. Les contrôles propres à chaque chambre régionale des comptes
  13. La qualité de la lettre d’observations définitives
  14. La mise en évidence de la prise de risque des collectivités
  15. Transmission à la CDBF et Histoire de communication des documents
  16. L’absence de sanctions de la CDBF

Sommaire :
Partie I : Une tentative de définition de la notion d’efficacité de la dépense publique
Chapitre I : Une approche moderne de la gestion publique basée sur des caractéristiques économiques
Section I : L’introduction du terme d’efficacité dans la sphère administrative
Paragraphe 1 : L’émergence du management public
Paragraphe 2 : L’évaluation des politiques publiques
Section II : Un contrôle interne de gestion adapté au changement de perspectives des administrations publiques
Paragraphe 1 : Le contrôle de gestion dans les services administratifs de l’Etat, en chantier
Chapitre II : Le point de vue des magistrats instructeurs places auprès des chambres régionales des comptes
Section I : Les éléments pris en compte par les magistrats au titre de l’efficacité de la dépense
Paragraphe 1 : L’intérêt public de la dépense ou le non gaspillage des crédits
Paragraphe 2 : Un regard sur la sincérité des dépenses et des évaluations effectuées
Section II : Les incidences des lois de 2001 en terme budgétaire
Paragraphe 1 : La mise en place des objectifs, une nécessité
Paragraphe 2 : Le contrôle de la performance financière et les indicateurs de résultats
Partie II : L’efficacité du contrôle de la gestion des chambres régionales des comptes
Chapitre I : La procédure de contrôle des magistrats de la chambre régionale
Section I : La description de la procédure
Paragraphe 1 : le choix des thèmes de contrôle
Paragraphe 2 : Les suites de la procédure à la lumière de la loi du 21 décembre 2001
Section II : Les caractéristiques du contrôle des chambres régionales des comptes en terme d’autonomie
Paragraphe 1 : L’autonomie des magistrats et leurs limites en terme d’opportunité
Paragraphe 2 : Les contrôles propres à chaque chambre
CHAPITRE II : LES SUITES DU CONTROLE DE LA GESTION
Section I : Le statut des travaux de la chambre régionale des comptes
Paragraphe 1 : La qualité de la lettre d’observations définitives
Paragraphe 2 : L’impact des rapports d’observations et la mise en évidence de la prise de risque des collectivités
Section II : Une éventuelle responsabilité des ordonnateurs
Paragraphe 1 : La transmission à la CDBF et l’histoire de communication des documents
Paragraphe 2 : l’absence de sanctions de la CDBF
Conclusion