L’aménagement et la gestion du territoire et les zones humides

By 1 April 2013

3. Protection par l’aménagement et la gestion du territoire

Longtemps considérées comme zones insalubres, les zones humides ont été longtemps l’objet de destruction par assèchement. Le recul de ces espaces est en effet principalement dû à la main de l’Homme. La gestion des zones humides participe pleinement au développement rural, comme l’attestent les politiques successives de drainage de ces zones pour mise en culture, qui ont rythmé le droit rural.

Ces milieux prennent donc leur place dans les politiques d’urbanisme et de développement rural.

a. La Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire112

Cette loi pose les principes fondamentaux de la politique d’aménagement du territoire. L’ensemble des activités est pris en compte : les fonctions économiques, sociales et environnementales. Une gestion équilibrée, comprenant la qualité de l’environnement et des paysages, la préservation des ressources et de la biodiversité, est prônée ; celle-ci devant être mise en place par l’intermédiaire des contrats territoriaux d’exploitation.

L’article 23 est relatif au schéma de service collectif des espaces naturels et ruraux113. Ce schéma donne les grandes orientations d’aménagement et de développement durable du territoire. Les zones humides constituent ainsi l’un des dix enjeux stratégiques nationaux les plus importants, qui bénéficient donc d’un traitement spécifique. « Les zones humides sont considérées comme des espaces prioritaires, notamment pour l’application de recommandations concernant la biodiversité ». Elles sont aussi le premier bénéficiaire du réseau écologique prôné par le schéma.

112 Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (J.O n° 148 du 29 juin 1999, p. 9515).
113 Mis en place par le Décret n° 2002-560 du 18 avril 2002 approuvant les schémas de services collectifs (J.O n° 96 du 24 avril 2002, p. 7316, texte n° 50).

b. Les directives paysagères

La Loi Paysage du 8 janvier 1993114 crée les volets paysagers du permis de construire et les directives paysagères. Ces directives ont pour but sur un espace « remarquable pour son intérêt paysager », d’assurer la protection et la mise en valeur des éléments caractéristiques. Les zones humides sont entre autres visées. Certains travaux et aménagements sont réglementés par ces directives.

C’est le préfet qui fixe les modalités de l’orientation et les principes de la directive. Cette dernière constitue un instrument de gestion, qui doit être pris en compte par les documents d’urbanisme : les schémas directeurs, les POS, ainsi que les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU).

114 Loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions législatives en matière d’enquêtes publiques (J.O n° 7 du 9 janvier 1993). Codifiée à l’article L. 350-1 du Code de l’environnement.

c. Le droit de chasse au gibier d’eau115

Le droit de chasse au gibier d’eau est lié par l’entretien des plans d’eau et des parcelles attenantes de marais et prairies humides.

115 Article L. 424-5 du Code de l’environnement.

d. La Loi sur la Solidarité et le Renouvellement

Urbain (dite Loi « SRU) » du 12 décembre 2000116

Cette loi stipule que les documents de planification en urbanisme doivent respecter les « objectifs du développement durable ». Ainsi, la protection de l’environnement devient l’un des critères que les documents de planification doivent prendre en compte.

e. La Loi « Littoral » du 3 janvier 1986117

La Loi « littoral » vise entre autres la protection des milieux naturels en imposant aux communes, lors de l’élaboration des Plans d’Occupation des Sols118, de préserver les espaces terrestres et marins, les sites et paysages remarquables et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Les espaces à protéger ont été définis par le décret de septembre 1989119 qui vise expressément les « marais, tourbières, vasières ou toutes zones humides ou milieux temporairement immergés ». Ces zones sont rendues inconstructibles, ainsi que les « zones de repos, nidification de l’avifaune, récifs coralliens et mangroves ». Les concessions de plage peuvent être aussi limitées.

La liste des sites et paysages remarquables à protéger n’est pas exhaustive, et est donc complétée par les juridictions administratives.

116 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (J.O n° 289 du 14 décembre 2000, p. 19777), dite Loi « SRU ».
117 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (J.O du 4 janvier 1986, p. 200), dite Loi « Littoral ».
118 POS.
119 Décret n° 89-694 du 20 septembre 1989 portant application de dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral et modifiant la liste des catégories d’aménagements, d’ouvrages ou de travaux devant être précédés d’une enquête publique (J.O du 26 septembre 1989, p. 12130), codifié à l’article R. 146-1 du Code de l’Urbanisme.

f. Les POS

Un zonage du POS est effectué en respectant les modalités d’application du règlement national d’urbanisme. Des zones « NC » (zones agricoles), ainsi que des zones « ND », à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages, et plus globalement en raison de leur intérêt écologique, sont délimitées aussi bien que des zones spécifiques des espaces boisés.120 Sur ces zones « ND », les constructions sont généralement prohibées du fait de leur incompatibilité avec la vocation du zonage. Les zones humides correspondent bien à cette catégorie de zonage.

L’élément régulateur de ces zonages varie cependant en fonction des préoccupations communales et de l’orientation d’urbanisme choisie.

La question de savoir s’il était nécessaire de mettre en place un zonage spécifique « zone humide », à l’instar de ceux prévus pour les espaces boisés ou les espaces verts, a été posée à M. Gayssot, alors Ministre de l’Equipement, des Transports et du Logement.121 La réponse du ministère était négative, et s’appuyait sur la protection juridique existante, qui ne nécessite pas de nouveau classement spécifique aux zones humides. L’accent est mis sur la nécessité de changer plutôt les usages et pratiques.

Malgré le fait que la vocation première des POS soit la réglementation de la construction, et qu’il ne régit pas l’usage des sols (tels que le drainage, le labour, l’épandage ou encore le pompage), le POS peut néanmoins être utilisé à des fins protecteurs des zones humides concernées.122 Ainsi, les documents d’urbanisme ont aussi pour fonction d’assurer la protection et la mise en valeur des milieux naturels sensibles.123

Le Conseil d’Etat a d’ailleurs affirmé qu’un POS pouvait protéger l’harmonie des paysages, qu’ils soient naturels ou urbains.124 Ce dernier a aussi reconnu qu’un POS peut interdire « toutes constructions sur des terrains situés à proximité de marais, et cela pour la sauvegarde du site naturel des marais »125, ainsi que « toute modification de l’état des lieux »126.

120 Définies par l’Article R. 123-18-2-d du Code de l’urbanisme.
121 Question posée par Pierre Ducout, parlementaire socialiste, le 3 septembre 1997, SORIA Olivier, « La protection juridiques des zones humides », Zones humides infos, n° 21, 3ème trimestre 1998, p.17.
122 BOURHIS Laurence / Choquet Anne, « Vers une stratégie publique de préservation des zones humides », Revue de Droit Rural, décembre 1997, n°258, p. 603.
123 BAZIN Pierre, « Les POS : un outil de protection des zones humides au service des communes ? », Zones Humides Infos, n° 17, 3ème trimestre 1997, p. 10.
124 Conseil d’Etat, 6 / 2 SSR, 22 mai 1992, n° 87296 87598 105610 105668, Publié aux Tables du Recueil Lebon.
125 Conseil d’Etat, 10/ 3 SSR, 2 octobre 1991, n° 97559, Publié aux Tables du Recueil Lebon.
126 Conseil d’Etat, 7 /10 SSR, 16 décembre 1992, n° 110477, Inédit au Recueil Lebon.

g. Les zones agricoles protégées

Si la préservation de zones agricoles présente un intérêt général, concernant la production ou la situation géographique, le préfet peut délimiter des zones agricoles protégées, qui seront alors annexées au Plan Local d’Urbanisme.

Lire le mémoire complet ==> (Fiscalité et protection des zones humides)
Mémoire de fin d’études – Diplôme IEP
Université LYON 2 – Institut d’Etudes Politiques de Lyon