La qualité de la lettre d’observations définitives

By 24 April 2013

Les suites du contrôle de la gestion – Chapitre II :
Section I : Le statut des travaux de la chambre régionale des comptes

Les travaux de la chambre régionale des comptes sont relativement difficile à qualifier en terme de définition juridique (§ 1.) mais ils reçoivent un impact indéniable en terme de publicité notamment (§ 2.).

Paragraphe 1 : La qualité de la lettre d’observations définitives

La lettre d’observations définitives constitue un élément dont la nature juridique apparaît difficile à décrire. Henri Michel Crucis en ébauche un portrait en évoquant : « formulée par une juridiction dans l’exercice d’une compétence qui ne présente pas un caractère juridictionnel, elle n’est pas exactement un rapport financier ou un audit exhaustif, mais est davantage qu’une simple correspondance échangée sous une forme épistolaire classique; de nature technique, elle n’en revêt pas moins une dimension juridique indéniable; privilégiant certes les aspects financiers, elle est bien souvent aussi un audit juridique ou d’organisation; constat de la gestion, le diagnostic s’accompagne le plus souvent d’objections formulées sur un ton variant du léger reproche à la sévère injonction… »152.

La lettre d’observations constitue une sorte d’expertise financière de la situation d’un organisme, permettant de dégager les dysfonctionnements de celui et elle « ne fait que rendre compte des faits de la gestion locale, en vue d’améliorer l’efficacité et la qualité de celle-ci »153.

Le Conseil d’état précise la nature juridique de la lettre d’observations définitives dans son espèce Commune de la Ciotat où il précise que « les observations formulées, même définitivement, par une chambre régionale des comptes, sur la gestion d’une collectivité territoriale […], ne présentent pas le caractère de décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours devant le juge administratif154 ».

Toutefois, concernant la valeur juridique des lettres d’observations, il est nécessaire de rappeler que « Les chambres n’ayant pas le pouvoir de contraindre les ordonnateurs à retrouver le chemin de la légalité, l’essentiel des suites données aux travaux des chambres régionales des comptes passe par la publicité à laquelle, désormais, ces derniers n’échappent plus. »155.

Les lettres d’observations définitives sont transmises à l’ordonnateur de la collectivité et cette obligation résulte de l’article 34 du décret du 22 mars 1983. L’inconvénient de cette disposition était que la communication des observations était limitée à l’ordonnateur et que rien n’indiquait que celui-ci doive la transmettre à l’assemblée délibérante156. Ainsi, dans un souci d’accroître l’impact des lettres d’observation définitives, la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 et la loi du 6 février 1992 ont progressivement durci les règles en matière de publicité des avis et des observations des chambres régionales des comptes.

La loi de 1993 relative à la prévention de la corruption prévoit des améliorations par rapport à l’article 87 de la loi de 1982 puisque l’ordonnateur de la collectivité doit informer l’assemblée délibérante des observations et des avis formulés par la chambre, dès sa plus proche réunion et sont joints à la convocation des membres de l’assemblée délibérante157. Ceci permet d’informer les élus des pratiques du personnel communal et du maire ce qu’a relevé Didier Roguez, lors de ses contrôles.

Cette information est relativement étendue car les tiers sont susceptibles de recevoir communication des observations définitives158 dès que la première réunion de l’assemblée délibérante a eu lieu, article 117 du décret n° 95- 945 du 23 août 1995.

En revanche, certaines publicités sont interdites dans la période préélectorale. A ce titre, l’article L. 52-1 du code électorale prévoit que toute publicité commerciale par voie de presse ou tout autre moyen de communication audiovisuelle dans un but de propagande électorale est interdite dans les trois mois précédent le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du scrutin. Cet article ajoute que cette interdiction est valable pour les publicités concernant les réalisations ou la gestion de la commune, arguments susceptibles d’être utilisés dans le cadre de la campagne ce que rappelle le conseil d’état dans l’arrêt du 28 janvier 1994, M. Bartolone, élection cantonale de Seine-Saint-Denis159 en précisant le risque d’annulation des élections. Allant dans ce sens, la nouvelle loi a suspendu la communication des rapports d’observations en instaurant un « délai de neutralité »160 afin de na pas influencer les électeurs et d’éviter que l’opposition se serve des observations de la chambre. Ce délai s’étend selon l’article 42 de la loi du premier jour du troisième mois précédent le mois au cours duquel sera organisée l’élection et ce délai court jusqu’au lendemain du tour du scrutin.

Cette extension de la publicité engendrent l’acquisition d’une certaine valeur aux observations des chambres régionales des comptes qui « restent dépourvues de force contraignante »161. En effet, l’ordonnateur de la collectivité n’est pas obligé d’adapter ses méthodes de gestion afin de les mettre en conformité avec le juge financier.

Dans le même sens, M. BOYER et CASTELNAU évoquent que « en matière d’examen de la gestion des collectivités, les chambres régionales des comptes délivrent des observations, et non des jugements162 ». Cette thèse n’est pas unanime.

M. Crucis considère que par la simple existence d’un droit à rectification, les lettres d’observations disposent selon les cas d’un caractère susceptible de faire grief à la personne concernée. En effet, si la lettre n’avait aucun effet, les élus ne ressentirait pas le besoin de la faire rectifier. Cette théorie est confirmée par Jean- Bernard AUBY qui considère qu’ « il devient de plus en plus difficile d’admettre que les observations de la chambre régionale des comptes ne puissent faire l’objet d’aucun recours. En apparence justifiée par le fait que ces observations ne sont pas décisoires, et encore moins juridictionnelles, cette solution ignore le fait que leur effet de censure est, dans la pratique, largement égal à celui des décisions juridictionnelles163 ».

A ce stade, il ne faut pas minimiser l’apport de la loi du 21 décembre 2001 qui permet d’étayer la réflexion avec son art. 42 qui précise « Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. ». En effet, si les destinataires disposent d’un droit de réponse annexé au rapport d’observations et comme tel publié et servant d’outils d’information à l’assemblée délibérante, peut-on réellement considérer que cet acte fait grief ? La loi permet à l’ordonnateur de « se laver des dénonciations » de la chambre régionale aux yeux des tiers et des élus. Dans ce cadre, le rapport est dépourvu d’effet étant soumis à la contradiction par la réponse de l’ordonnateur et le droit de rectification se trouve par là même dépourvu d’intérêt, l’ordonnateur étant à même de se justifier auprès de ses administrés. A ce stade, il apparaît difficile de concevoir l’approche de la loi ayant conservé les deux options.

Toutefois, cette réponse ne permet pas à l’ordonnateur de se soustraire aux observations formulées par la chambre régionale des comptes et à ce titre, les magistrats retiendront lors d’un futur contrôle leurs observations plus que la réponse. Ainsi, l’existence du droit de rectification réaffirmé par l’article 44 de la loi du 21 décembre 2001 tendrait à éviter ses effets néfastes.

Au final, la valeur juridique et la force contraignante des rapports d’observations sont difficile à mettre en exergue sauf à mettre en évidence en premier lieu la valeur de la réponse écrite. En effet, celle-ci dispose-t-elle d’une valeur supérieure ou équivalente au rapport d’observations car elle est susceptible d’engager la responsabilité de l’ordonnateur (art. 42 de la loi précitée) ?

A ce stade, l’engagement de la responsabilité de l’ordonnateur dans le cadre du contrôle de la gestion se faisait par une saisine directe des auteurs de la chambre régionale des comptes au ministère public de la Cour de discipline budgétaire et financière164, la lettre d’observation motivant l’interpellation de la CDBF aux yeux de la CRC. Toutefois, peut-on considérer que si la réponse écrite engage la responsabilité de l’ordonnateur, il serait peut-être intéressant de développer les pouvoirs de la CDBF comme celui de l’auto saisine et leur permettre d’engager un recours sur ce seul fondement, ou alors est-ce que c’est uniquement la réponse écrite qui sera le motif d’envoi de la CRC à la CDBF, c’est à dire le seul acte permettant d’engager une éventuelle responsabilité de l’ordonnateur sans utiliser la lettre d’observations comme base de référence.

Après avoir tenté de dresser la valeur de la lettre d’observations ou du rapport, il apparaît que ceux-ci ont des impacts dans la presse, dans la cour des comptes…

Lire le mémoire complet ==> (L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique dans le contrôle de la gestion opéré par les Chambres Régionales des Comptes)
Mémoire de DEA – Mention FINANCES PUBLIQUES – Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales
Université Lille 2 – Droit et santé – Ecole doctorale n° 74