La difficile émergence du contrôle de gestion au niveau local

By 23 April 2013

La difficile émergence du contrôle de gestion au niveau local – Paragraphe 2 :

« Une des voies qui s’ouvre aux communes dans la recherche d’une plus grande efficacité dans leur gestion passe par l’évolution des méthodes de gestion financière et par le développement d’un contrôle de gestion »47. Comme la structure étatique, les collectivités territoriales doivent avoir recours au contrôle de gestion dans leur quête d’efficacité de la dépense publique. En effet, ce contrôle se révèle utile à une collectivité qui désire connaître les coûts, fréquentation de ses équipements, le service rendu… « Le contrôle de gestion est une procédure d’alerte capable de détecter, en temps réel, des dérives et de renseigner sur leur évolution »48.

L’idée de mettre en place le contrôle de gestion dans la collectivité provient d’origines diverses, notamment d’influences extérieures mais, surtout, dans un souci de résoudre des problèmes, d’accroître la communication entre les services ainsi que la volonté de modernisation.

Toutefois, l’inconvénient que l’on retrouve dans les collectivités est la faiblesse de mise en œuvre du dispositif. L’auteur Patrick GIBERT démontre bien ce souci : « La politique que constitue l’instauration ou l’innovation d’un système de contrôle de gestion peut avoir fait l’objet d’une élaboration méthodique et rigoureuse et ne donner cependant que des résultats décevants si sa mise en œuvre est faible »49.

Alain Burlaud50 considère que, pour que le contrôle de gestion puisse être implanté dans les collectivités territoriales et produire ses effets maximum, il doit être adapté à la structure particulière des collectivités locales et plus généralement de tout organisme public en terme de taille, suivant le caractère répétitif ou non des tâches, le poids de la main d’œuvre ainsi que sa qualification,…

Dans le même sens, Pierre Pariente51 constate que lorsque le contrôle de gestion est directement implanté du secteur privé à la complexité de la structure publique, cette expérience se conclut par un échec. En revanche, la mise en place de ce contrôle sera concluante et pourra remédier aux problèmes ponctuels si la collectivité recourre à « des approches contingentes » afin d’analyser l’organisation. Ceci constitue une sorte d’étude de faisabilité du projet permettant d’adapter le contrôle à la particularité de la structure comme le décrit l’auteur : « Au cas par cas, l’implantation du contrôle rend souhaitable une analyse de la situation communale » et par ce biais le contrôle de gestion revêtira une nouvelle légitimité.

Cette démarche d’analyse débute par l’émission d’un diagnostic sur la situation de la structure publique visant à définir les différents niveaux de responsabilités ainsi que l’analyse des pratiques de gestion en terme de fixation d’objectifs et de moyens mis en œuvre pour les atteindre. Ces prémisses permettent d’identifier les problèmes inhérents à l’organisation et de mettre en place le contrôle en fonction de ces paramètres.

La seconde étape réside dans la formation des agents dont le rôle est de permettre une certaine cohésion au sein de l’organisation et qui vont aider à l’implantation du contrôle. De même, il apparaît nécessaire que chaque niveau de responsabilité comprenne l’intérêt de l’implantation d’un tel contrôle. Mais il ne faut pas minimiser la résistance aux changements que l’on peut rencontrer dans chaque structure. De plus, des outils sont requis notamment l’utilisation de la comptabilité analytique ainsi que les tableaux de bord contenant des indicateurs utiles à une innovation de ce type52.

A titre d’exemples, la Ville d’Angers constitue une expérience réussie d’implantation du contrôle de gestion et durable puisque cela remonte à 1983. Michel Harcouët, contrôleur de gestion de la ville, précise que des approches contingentes ont été effectuées avant la mise en place de ce contrôle telles que la nécessité de sensibilisation du personnel administratif quant à l’opportunité du système. La ville a,ainsi, investi dans la formation de 50 cadres pendant 12 jours. De plus, afin de pérenniser le contrôle, l’utilisation d’une comptabilité analytique, permettant de connaître le coût de chaque service, et de tableaux de bord a été faite suivant le principe du « reporting trimestriel des tableaux de bord » permettant de donner une information en temps réel. Enfin, la troisième étape d’implantation a consisté en une réunion annuelle axée sur le thème « bilan-objectifs » réunissant aussi bien les élus que le personnel administratif pour établir un bilan de l’année écoulée ainsi que les objectifs pour l’année n +1.

Toutefois, dès le départ, les élus ont assigné des objectifs relativement précis et quantifiables au personnel et ceci fût le moteur de la prise de conscience de recourir à l’utilisation de ce système. Par contre, afin de poursuivre les objectifs de toute administration à savoir la poursuite d’une mission d’intérêt général et la satisfaction des administrés, certains services ont été supprimés et remplacés par d’autres plus enclin à poursuivre ces priorités. Enfin, une fois « la machine en marche », les années suivantes ont servi à la fixation d’objectifs annuels via les réunions « bilan-objectifs » permettant d’affiner la mise en place de ce système au fil du temps. De même, des indicateurs de satisfaction ont été instaurés afin de connaître tant l’avis des administrés que celui du personnel. Le bilan de cette expérience est relativement concluant car la ville n’a pas augmenté ses impôts et réalise plus d’investissements en s’orientant vers la voie de l’autofinancement53.

Donc, une telle implantation requière de l’investissement et une motivation tant du personnel que des élus locaux dans le but de satisfaire les administrés. Les outils tels que la comptabilité analytique ainsi que l’instauration de tableaux de bord constituent des éléments indispensables de réussite de la mise en place de ce contrôle.

Toutefois, la mise en place d’une telle structure est loin d’être unanime dans toutes les collectivités et Pierre Pariente constate avec désarroi que « le développement du contrôle de gestion dans les collectivités locales apparaît après plusieurs années de développement comme incomplet et imparfait »54. Cet état de fait est du, dans la majorité des cas, à une insuffisance de prise en compte des paramètres dans la conduite des projets, le suivi…Enfin, l’inconvénient majeur est la résistance aux changements et cela va se traduire par une non inscription du projet à l’agenda. Comme le dit Pierre Pariente, « le contrôle de gestion est donc victime sur le plan théorique et intellectuel d’une absence de conceptualisation suffisante, que les approches contingentes ne comblent pas »55. En effet, la mise en place de ce contrôle nécessite avant tout des personnes motivées par le changement.

En revanche, la chambre régionale des comptes considère ce contrôle de gestion comme un outil efficace dans la conduite d’une action publique permettant de maîtriser les risques et d’éviter les dérapages administratifs. En effet, elle considère que certains domaines de la gestion locale nécessitent une attention particulière d’où l’adaptation d’un contrôle organisé.

Ainsi, à la lecture des lettres d’observations définitives56, la chambre régionale des comptes dégagent quatre conseils : « organiser les services de manière structurée, mettre en place un contrôle interne réellement opérationnel, disposer d’un tableau de bord de direction, mettre en place des tableaux de bord permettant de porter une appréciation sur les politiques menées »57.Ainsi, la chambre régionale des comptes de Champagne Ardennes constate dans sa lettre d’observations définitives du 5 Septembre 2001 que le département de la Marne est dépourvu de mécanisme de contrôle interne et d’audit mais que les services ont été réorganisés en 1995 afin d’assurer une meilleure cohésion entre l’action politique et l’action administrative. Toutefois, il lui apparaît relativement dommageable que certains services n’appliquent pas ces mécanismes de contrôle, étant une des voies privilégiées pour maîtriser les risques inhérents à la gestion.

Dans le même sens, la chambre régionale des comptes de la région P.A.C.A58 met en exergue les efforts de restructuration de la communes de Digne les Bains en tant que la présentation des services permet une meilleure approche des coûts et des procédures ainsi que l’application de contrôles. Elle souligne que cette action engagée par la commune mérite d’être poursuivie59.

Concernant le domaine d’intervention de ce contrôle, la chambre considère que ce système peut englober aussi bien les organismes privés financés par des fonds publics comme les grandes associations dans la poursuite de leur mission de service public, les établissements publics, les associations subventionnées. Toutefois, une réserve peut être émise concernant le taille de la collectivité, aucune étude n’a été réalisée sur les communes rurales et il semble que la mise en place d’un tel contrôle n’offre pas tous les avantages de satisfaction à cette échelle, ces collectivités ayant un nombre limité de services et un budget de faible ampleur. Par contre, les communautés d’agglomération semblent répondre à toutes les caractéristiques en terme de taille et de projets à réaliser.

Si les chambres régionales des comptes considèrent que cet instrument importé des techniques du secteur privé est vertueux en terme de modernisation de la structure publique et tend à promouvoir sa généralisation, il apparaît évident que cela engendre une certaine efficacité de l’action administrative ainsi que de la dépense publique et corrélativement une meilleure qualité du contrôle de la gestion effectué par celle-ci.

Lors de leur contrôle, les magistrats portent un regard sur certains points qui seraient porteur d’efficacité de la dépense publique.

Lire le mémoire complet ==> (L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique dans le contrôle de la gestion opéré par les Chambres Régionales des Comptes)
Mémoire de DEA – Mention FINANCES PUBLIQUES – Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales
Université Lille 2 – Droit et santé – Ecole doctorale n° 74