Fiscalité et protection des zones humides

By 1 April 2013

“… le rôle de la fiscalité par rapport à la défense de l’environnement a été entamée. Un des axes s’est construit autour de la fiscalité des zones humides. En effet, la fiscalité pesant sur ces zones est lourde et déconnectée de la réalité fonctionnelle et économique…”

Université LYON 2
Institut d’Etudes Politiques de Lyon

Diplôme IEP Mémoire de fin d’études

Séminaire Droit du développement durable

Fiscalité et protection des zones humides

Rodolphe SEYRIG

Président du Jury M. Marc Frangi – Maître de conférence de droit public à l’IEP de Lyon.
Directeur de Mémoire M. Charles Lagier – Maître de conférence de droit public à l’IEP de Lyon, avocat au barreau de Lyon.

Année universitaire
2006/2007

Introduction

« Notre Avenir à tous ». Tel est le titre du rapport commandé par l’Organisation des Nations Unies sur l’état de la croissance et du développement dans le monde.1 Tel est l’enjeu lié à la promotion du développement durable et la défense de l’environnement.

Dès le XIXe siècle, l’Homme s’est interrogé sur le rapport qu’il entretenait avec la nature et avec l’utilisation massive des ressources naturelles. Ainsi, s’est formé le Sierra Club en 1892 aux Etats-Unis, première organisation écologiste. Th. Roosevelt a ensuite soulevé la question du fait d’enlever le droit à la vie aux générations futures en consommant sans cesse plus.2 Toutes ces pensées sont à l’origine de la théorie du développement durable, qui a concrètement émergée, en tant que telle, en 1987 avec le rapport précité, dit rapport Brundtland. L’idée centrale du rapport est que développement et environnement se rejoignent autour d’un même et unique enjeu : les générations futures. Le développement durable est défini dans ce rapport comme étant « le développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs ». Il sera ensuite consacré par la Déclaration de Rio de 1992, par laquelle 172 Etats s’engagent à mettre en place une politique de développement durable. Celui-ci est la conciliation entre les dimensions économique, environnementale et sociale de la croissance. Ainsi, la protection de l’environnement est consacrée.

Divers conférences et congrès sont organisés tout au long du siècle dernier, ayant pour thème central de discussion la protection de l’environnement. On peut citer la conférence de Berne de 1913, première conférence internationale sur la protection des paysages naturels, le congrès de Paris de 1923 sur la protection de la flore, de la faune et des sites naturels, ou encore le congrès constitutif de l’Union Internationale de la Protection de la Nature en 1948.3 Bref, l’environnement et sa protection deviennent progressivement une préoccupation majeure sur la scène internationale. L’importance de sa promotion est de plus en plus reconnue.

1 Rapport « Notre Avenir à tous », dit rapport « Brundtland », présenté le 4 août 1987 devant l’Assemblée Générale des Nations Unies.
2 VEYRET Yvette, Le développement durable : approches plurielles, Hatier, initial, Italie, septembre 2005, p. 13.

Des principes fondateurs de la protection de l’environnement voient le jour au Sommet de Rio de 1992. Ainsi, sont énoncés les principes de précaution, du pollueur-payeur, de l’équité intergénérationnelle ou encore celui du consentement préalable.4 La défense de l’environnement s’organise aussi au niveau européen, et spécialement au niveau de l’Europe communautaire. Les mêmes principes affirmés au Sommet de Rio sont repris par le droit communautaire, qui y ajoute les principes d’intégration et de subsidiarité, principes propres au système communautaire. Le Traité sur l’Union Européenne5 affirme en effet que « l’Union se donne pour objectif de parvenir à un développement équilibré et durable »6. « L’action de la communauté en matière d’environnement a pour objet notamment de préserver, de protéger et d’améliorer la qualité de l’environnement »7. Enfin, le projet de Traité Etablissant une Constitution pour l’Europe stipulait que « les exigences de la protection de l’environnement devront être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union »8. La Cour de Justice des Communautés Européennes a eu l’occasion de se prononcer sur la protection de l’environnement, qu’elle a qualifié « d’objectif d’intérêt général de la communauté »9 et « d’objectif essentiel de la communauté »10.

3 POULET Jean-Pierre, Le développement durable, ellipses, Transversale Débats, Poitiers, mai 2005, pp.15-19.
4 VEYRET Yvette, Le développement durable : approches plurielles, précité, p. 147
5 Dit TUE. Traité de Maastricht, signé le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1er janvier 1993.
6 Article 2 du TUE.
7 Article 130 R. du TUE.
8 Reprenant l’Article 130 R. §2 du TUE.
9 CJCE, affaire 240/83, arrêt du 7 février 1985, Procureur de la République/ ADBHU, dit « Huiles usagées » (Rec.1985, p. 531).
10 CJCE, affaire 213/96, arrêt du 2 avril 1998, Outokumpo (Rec. 1998, I-1777).

En parallèle, s’est également développée en France une politique de l’environnement. Ainsi, le premier ministère consacré à la question est créé en France en 1971, sous l’appellation « Ministère de la Protection de la nature et de l’environnement ». Il devint « Ministère de l’aménagement du territoire et de l’environnement » en 2002, puis de « l’écologie et du développement durable ». Un secrétaire d’Etat au développement durable est aussi créé.11

Par ailleurs, le développement durable est consacré dans le vocabulaire législatif en 1995 avec la Loi sur le renforcement de la protection de l’environnement12 et la Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire13.14

Progressivement, une politique de protection de l’environnement voit le jour, et devient l’un des thèmes centraux des politiques publiques. On se préoccupe de la protection des espaces et milieux naturels, de la biodiversité, de la faune et de la flore. Dans cette optique, les zones humides font l’objet depuis peu d’une politique de protection.

Ce n’est que récemment en effet que ces zones sont au cœur de mesures de protection. Elles ont longtemps été victimes de politiques d’assèchement, appuyées par les pouvoirs publics. Celles-ci répondaient à deux volontés. D’une part, ces diverses zones humides, essentiellement les marais, étaient mal considérées. Nid à moustiques du fait de l’humidité, elles étaient souvent insalubres. L’éradication de certaines maladies aux siècles précédents, telle que la malaria, nécessitait la disparition de ces zones. De plus, on y associait généralement un aspect mystique qui repoussait. D’autre part, il semblait nécessaire d’assécher ces différentes zones, et de les mettre en culture. C’était un moyen efficace de gagner de l’espace agricole, d’autant plus que ces zones étaient en général très fertiles du fait de la grande quantité de sédiments. L’assèchement des terres humides participa pendant longtemps au développement du monde rural. Dès Henri IV, les politiques de dessèchement de ce genre de zones étaient préconisées. Puis à la fin du XVIIIe siècle et pendant tout le XIXe, étaient favorisés tous travaux de drainage et de mise en culture.

11 FERONE Geneviève, DEBAS Dominique, GENIN Anne-Sophie., Ce que développement durable veut dire, ENSAM, éditions d’organisation, Paris, octobre 2003, p.187.
12 Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement (J.O n° 29 du 3 février 1995, p. 1840), dite Loi « Barnier ».
13 Loi n° 95-115 du 4 février 1995, Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (J.O n° 31 du 5 février 1995, p. 1973).
14 VEYRET Yvette, Le développement durable : approches plurielles, précité, pp. 41-42.

Pourtant, les zones humides sont des zones riches au niveau écologique. Ce sont des terrains situés sur le littoral ou à l’intérieur des terres, qui recouvrent des espaces aux appellations différentes selon les lieux : marais, marécage, lagune, estuaire, vasière, prairie inondable, tourbière, pré-salé, roselière, rizière, lande, bois marécageux, forêt alluviale. Une multitude de termes locaux existent tels que « fagne » dans les Ardennes, « marigot » dans les pays tropicaux ou encore « gâtionne » en Vendée. Au niveau du Schéma d’Aménagement et de Gestion de l’Eau15, treize grands types de zones humides sont répertoriés :

les grands estuaires,
les baies et estuaires moyens plats, les marais et lagunes côtiers,
les marais saumâtres aménagés, les bordures de cours d’eau,
les plaines alluviales,
les zones humides de bas-fond en tête de bassin, les régions d’étangs,
les bordures de plans d’eau (lacs, étangs), les marais et landes humides de plaine,
les zones humides ponctuelles,
les marais aménagés dans un but agricole, les zones humides artificielles.

Une zone humide se définit comme étant un territoire où l’eau est le principal facteur qui contrôle le fonctionnement du milieu naturel, la vie animale et végétale associée. Derrière ces appellations diverses, toutes ces zones représentent des écosystèmes fragiles et riches.

C’est à partir des années 1990 qu’une politique forte envers la protection de ces zones a été mise en place. Ainsi, elles ont été reconnues et définies légalement en France avec la Loi sur l’eau de 1992. La France a par ailleurs adhéré à la Convention internationale sur les zones humides en 1986.16 Progressivement, l’importance de ces zones sur le plan écologique a été reconnue, et réglementée. Aussi bien en termes d’espace et de paysage qu’en terme de ressource naturelle et de régulations diverses, les zones humides ont intérêt à être protégées. En effet, elles regroupent de nombreuses fonctions.

15 Dits « SAGE », créés par les articles 5 à 7 de la Loi n°92-3 du 3 janvier 1992 sur l’eau (J.O n° 3 du 4 janvier 1992).

Ce sont d’abord des zones à grande variété écologique, que ce soit botanique, faunistique ou hydrique. Elles sont par exemple des zones de reproduction de poissons et d’oiseaux, et représentent des habitats de qualité pour la nidification de certains oiseaux. 50% des oiseaux sont inféodés aux zones humides ainsi que 20% des végétaux. Deux tiers des poissons consommés passent à l’un ou l’autre moment de leur cycle dans des zones humides. L’ensemble de ces zones présentent par ailleurs une très grande productivité organique. Aussi, en tant que zones de contacts entre eaux marines et eaux continentales, elles sont d’importance pour la reproduction et le développement des poissons amphihalins.

Les zones humides jouent ensuite un rôle primordial dans la régulation de la ressource en eau. Par leur capacité de stockage, elles peuvent prévenir les inondations. À l’inverse, elles peuvent restituer l’eau en période de sécheresse. Elles approvisionnent par exemple les nappes souterraines. On peut comparer cette fonction à celle d’une éponge. Les zones humides sont donc primordiales dans la prévention des inondations.17

Un projet a par exemple été proposé pour les bords de la Vire, qui prévoyait l’effacement des digues, construites au siècle dernier, pour permettre un débordement de la rivière dans les marais environnants, dorénavant déconnectés de la rivière, et restituer ce rôle de régulateur des eaux à ces marais.18 Elles participent également à l’autoépuration, à la protection et à l’amélioration de la qualité des eaux.

16 Convention dite de « Ramsar », ville dans laquelle la Convention a été signée le 2 Février 1971. Entrée en vigueur en 1975, la France y est partie depuis 1986.
17 BOURHIS Laurence / CHOQUET Anne, « Vers une stratégie publique de préservation des zones humides », Revue de Droit Rural, décembre 1997, n°258, p. 599.
18 Groupe « Zones Humides », « Les évaluations économiques dans les zones humides », Zones Humides Infos, n° 14, 4e trimestre 1996, p. 5

À côté de ces fonctions liées à la régulation des systèmes hydriques, les zones humides participent à la stabilisation et protection des sols. Grâce aux végétaux qui fixent les sols, retiennent la matière et la font sédimenter, et qui protègent les zones du vent.

De plus, elles remplissent une fonction de création de paysage, et de stabilisation de microclimats. Dans une moindre mesure, ces espaces prennent part au processus de stockage des métaux lourds et des produits phytosanitaires. Aussi, la rétention et l’épuration de l’azote et du phosphore font partie de leurs fonctions.

Ce sont en quelques sortes des zones d’interface entre l’eau et la terre, des zones tampons. Comme pour bien souligner cet aspect régulateur des zones humides, les anglophones les qualifient de « kydneys of the lanscapes », « les reins du paysage ».19

Par ailleurs, les zones humides sont souvent qualifiées d’infrastructures naturelles20, dans le sens où elles remplissent des fonctions économiques évidentes : production biologique, piscicole, et cynégétique. Ces dernières peuvent faire l’objet de production valorisable : le bois, les roseaux ou encore les écorces, ainsi que le sel. On peut aussi souligner l’activité liée au tourisme, grâce à la composante paysage. On peut citer comme exemples typiques l’attrait touristique de la Camargue et de la baie du Mont Saint-Michel, ou encore le Marais poitevin. Elles présentent donc une valeur récréative incontestable : elles sont en effet le lieu de diverses activités comme la chasse, les sports aquatiques, l’observation de paysages, de la faune et de la flore. Il est aussi possible d’évaluer économiquement le rôle que les zones humides jouent dans la régulation des inondations en terme de « dommages évités ».21 Ainsi, elles présentent à la fois des valeurs d’usage direct (exploitation de la tourbe par exemple), mais aussi des valeurs d’usage indirects ou futures.22

19 SAINTENY Guillaume, La fiscalité de l’espace naturel en France : essai de diagnostic et propositions de réformes d’après l’exemple des zones humides,Victoires, Paris, 1991, introduction.
20 Terme « Infrastructures naturelles » proposé pour la première fois par le groupe de travail sur l’innovation en matière d’aménagement et de gestion de l’espace fluvial.
21 Groupe « Zones Humides », « Les évaluations économiques dans les zones humides », précité, p. 5.
22 Groupe « Zones Humides », « Les évaluations économiques dans les zones humides », précité, p. 3.

Les zones humides représentent une superficie de 2,5 millions d’hectares soit 4,57% du territoire métropolitain.23 Pourtant, on constate un fort recul de ces zones. Ce constat a été appuyé par le rapport du comité interministériel de l’évaluation des politiques publiques, dit rapport « Bernard »24, rendu public en 1994. Sur les 73 zones humides d’importance nationale, en trente ans, 85% ont été dégradées dont 12 ont diminué de plus de 50% de leur surface. La main de l’Homme en est la cause. En effet, par le drainage, le remblaiement ou encore la plantation, les zones humides ont progressivement perdu leurs caractéristiques écologiques. Ainsi, une prise de conscience sur l’intérêt de protéger ces zones a été réalisée.

La première définition juridique des zones humides en droit français arrive en 1992.25 Ensuite, la Loi relative au développement des territoires ruraux (DTR) de 2005 constitue la reconnaissance juridique des politiques en faveur de la protection des zones humides.26 Cette loi marque à la fois la reconnaissance juridique et politique réelle des zones humides, et leur protection. Pour la première fois, la protection des zones humides est reconnue non pas par les espaces qu’elles représentent, ou par les espèces animales et végétales existantes, mais par leurs fonctions. La loi DTR reconnaît la fonctionnalité des zones humides en affirmant juridiquement leur rôle bénéfique. Ainsi, on passe d’un droit historique d’assèchement des zones humides à une véritable politique de protection.

Ce n’est pas pour autant qu’un droit spécifique aux zones humides est créé. Les zones humides sont définies juridiquement, aussi bien sur le plan international qu’en droit interne. Les zones humides ne bénéficient pourtant pas encore d’une protection propre. Elles ne présentent pas de classement particulier, par lequel elles feraient l’objet de mesures spéciales de protection.

23 Donnée de l’IFEN.
24 La mission nationale d’évaluation des zones humides avait été confiée en 1991 à Paul Bernard, alors préfet de Rhônes-Alpes, qui a publié le rapport en 1994. BERNARD Paul, Les zones humides Rapport d’évaluation, Comité interministériel de l’évaluation des politiques publiques, Premier Ministre, Commissariat général au Plan, La Documentation française, Nancy, 1994. Dit rapport « Bernard ».
25 Article 2 de la Loi sur l’eau de 1992, précitée.
26 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (J.O n° n° 46 du 24 février 2005, p. 3073, texte n° 1), dite Loi « DTR » ; chapitre III du titre IV, articles 127 à 139

En revanche, depuis les années 1960, on peut noter que les zones humides sont l’objet de mesures ponctuelles de protection, et cela par divers moyens. mais toutes ses protections, éparses, ne concernent qu’indirectement les zones humides. Les zones humides bénéficient d’une protection réglementaire, conventionnelle, législative, ou de type labels, aux niveaux national, communautaire et international.

Pourtant, l’Institut Français de l’Environnement (IFEN) estime que seulement 6,5% du total des zones humides bénéficient d’une protection. Le système de protection ne semble donc pas être adéquat. Par ailleurs, l’assèchement des zones humides a été longtemps favorisé par une législation incitative à leur drainage. C’est seulement dans les années 1990 que les diverses dispositions du code rural favorisant le drainage de ces zones ont été supprimées. Dans le même temps, une réflexion globale sur le rôle de la fiscalité par rapport à la défense de l’environnement a été entamée. Un des axes s’est construit autour de la fiscalité des zones humides. En effet, la fiscalité pesant sur ces zones est lourde et déconnectée de la réalité fonctionnelle et économique de celles-ci. Ainsi, cette fiscalité lourde incitait à la transformation des zones humides, notamment en terres cultivables. Ce qui est bien évidemment dommageable dans une optique de protection environnementale de ces zones.

Dans quelles mesures l’outil fiscalité ainsi que les instruments économiques peuvent-ils être bénéfiques à la protection des zones humides et venir compléter la réglementation en vigueur ?

La question n’est pas de savoir s’il est nécessaire de construire un droit nouveau, spécifique aux zones humides27, mais plutôt de savoir comment les outils classiques réglementaires, conventionnels et de type label protègent les zones humides. Depuis une vingtaine d’années, diverses mesures sont venues reconnaître l’existence juridique des zones humides, et de leur protection. Divers moyens ont alors été mis en œuvre. Cependant, cette protection juridique n’est pas suffisante, comme le prouve le recul généralisé des zones humides. C’est pour cette raison, que l’outil fiscalité, ainsi que les autres instruments économiques, ont un rôle original à jouer dans la protection des zones humides. Par leur méthode incitative financièrement, ils génèrent une plus grande efficacité. Qu’elles s’appuient sur les activités pratiquées en zones humides, ou sur l’espace en tant que tel, les incitations économiques, financières et fiscales ont une place à prendre dans la défense écologique des zones humides.

27 Question à laquelle Patrick LE LOUARN a répondu par la négative. LE LOUARN Patrick, « Les zones humides et le droit », colloque SFDE de Rennes, 27 et 28 novembre 1997, Zones humides Infos, n° 19, 1er trimestre 1998, p. 15.

Sommaire
Introduction
Chapitre 1 La protection juridique des zones humides
Section 1 Délimitation, reconnaissance et définition
Sous-Section 1 Délimitation des zones humides
Sous-Section 2 Définition des zones humides
Section 2 Une règlementation diverse pour protéger ces zones
Sous-Section 1 Des textes spécifiques aux zones humides
1 La convention de Ramsar
2 Des déclarations au niveau communautaire
3 Le Plan d’action nationale des zones humides
4 Les articles 127 à 139 de la Loi sur le développement des territoires ruraux du 23 février 2005
Sous-Section 2 Une protection éparse
Sous-Section 3 Des outils divers de protection
Chapitre 2 L’instauration d’instruments économiques et fiscaux incitatifs a la protection des zones humides
Section 1 Des mesures fiscales éparses
Sous-Section 1 Exonérations diverses
1 Les dépenses d’amélioration et de maintien du patrimoine naturel
2 Paiement des droits de mutation à titre gratuit, des droits de partage et de l’impôt de solidarité sur la fortune par remises d’immeuble au profit du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres
3 Exonération des droits de mutation
4 Exonération de droit d’enregistrement
5 La Loi sur les Parcs Nationaux
Sous-Section 2 Taxes
1 Taxe sur les entreprises de transport maritime
2 La taxe départementale sur les espaces naturels sensibles
Section 2 l’outil fiscal central et spécifique : la taxe foncière sur les propriétés non bâties
Sous-Section 1 Comment, pourquoi ?
Sous-Section 2 Régimes indépendants de la Loi DTR
Sous-Section 3 Régimes créés par la Loi DTR
Section 3 Des outils économiques originaux : aides financières et contractuelles
Sous-Section 1 Les aides financières
1 La « Prime à herbe »
2 Le Fond de gestion de l’espace rural
3 Le programme LIFE
4 L’indemnité spéciale zone humide
5 Les aides des agences de l’eau
Sous-Section 2 Les contrats
1 Reconnaissance du lien Agriculture/Environnement
2 Les contrats d’agriculture durable
Conclusion

Liste des abréviations

ACNAT : Action pour la Conservation de la NATure
CAD : Contrat d’Agriculture Durable
CTE : Contrat Territorial d’Exploitation
CGI : Code Général des Impôts
CJCE : Cour de Justice des Communautés Européennes
DCE : Directive Cadre sur l’Eau. Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 Octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327 du 22 Décembre 2000, pp.1–73)
DIREN : DIrection Régionale de l’Environnement
DTR : Loi « DTR », Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (J.O n° 46 du 24 février 2005, p. 3073, texte n° 1)
EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale
FEDER : Fond Européen de Développement Régional
ICHN : Indemnité Compensatoire de Handicap Naturel
IFEN : Institut Français de l’Environnement
ISSZH : Indemnité Stable Spéciale Zone Humide
MAE : Mesure Agri Environnementale
MEDSPA : Action SPécifique à la MEDiterranée
NSRSPA : Action SPécifique à la Région Nord de la Communauté
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economiques
OLAE : Opérations Locales Agri-Environnementales
OGAF : Opérations Groupées d’Aménagement Foncier
PAC : Politique Agricole Commune
PLU : Plan Local d’Urbanisme
PN : Parc National
PNR : Parc Naturel Régional
POS : Plan d’Occupation des Sols
SAGE : Schéma d’Aménagement et de Gestion de l’Eau
SDAGE : Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion de l’Eau
SIC : Sites d’Importance Communautaire
SRU : Loi « SRU, Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (J.O n° 289 du 14 décembre 2000, p.19777)
TDENS : Taxe Départementale sur les Espaces Naturels Sensibles
TFPNB : Taxe Foncière sur les Propriétés Non Bâties
UE : Union Européenne
UICN : Union Internationale pour la Conservation de la Nature
UNESCO : United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization. Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture. ZICO : Zones Importantes pour la Conservation des Oiseaux
ZNIEFF : Zones Naturelles d’Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique
Zone NC : Zone Naturelle du POS à préserver en raison de la valeur agricole des terres, des réserves contenues dans le sol et sous-sol.
Zone ND : Zone Naturelle du POS couvrant des espaces naturels à protéger en raison de leurs qualités paysagères, écologiques ou en raison des risques naturels.
ZPS : Zones de Protection Spéciale
ZSC : Zones Spéciales de Conservation

  1. La délimitation et la protection juridique des zones humides
  2. La définition des zones humides en France
  3. Des textes législatifs spécifiques aux zones humides
  4. La protection des zones humides par rapport à la ressource en eau
  5. Zones humides et Protection des espaces et habitats naturels
  6. L’aménagement et la gestion du territoire et les zones humides
  7. Protection des zones humides par acquisition et maîtrise foncière
  8. Des outils divers de protection des zones humides
  9. Instruments économiques et fiscaux et Protection des zones humides
  10. Les mesures fiscales favorisant la protection des zones humides
  11. La taxe : un instrument fiscal de protection de l’environnement
  12. Taxe Foncière sur les Propriétés Non Bâties : Comment, pourquoi ?
  13. La loi DTR et les régimes d’exonération de la taxe foncière
  14. Régimes d’exonération de la Taxe Foncière créés par la Loi DTR
  15. La sauvegarde des zones humides par les aides financières
  16. Les aides contractuelles : outils de protection de l’environnement
  17. Les contrats d’agriculture durable – Agriculture/Environnement