Contrôle interne de gestion et Administrations publiques françaises

By 22 April 2013

Un contrôle interne de gestion adapté au changement de perspectives des administrations publiques – Section II :

« La conduite d’une entreprise a trop longtemps été considérée comme une aventure dont les risques n’étaient pas toujours ressentis et mesurés pour ceux qui s’y adonnaient »37. Cette citation introduit le développement du contrôle de gestion dans l’entreprise qui a été transposé dans les services administratifs de l’Etat où son développement est imminent (§ 1.) ainsi que dans le cadre territorial où son émergence est relativement difficile (§ 2.). Ce contrôle apparaît comme une nécessité si l’objectif assigné en matière de développement des administrations se traduit en terme de qualité.

Paragraphe 1 : Le contrôle de gestion dans les services administratifs de l’Etat, en chantier

« La finalisation de la gestion des administrations publiques est longtemps passée pour une thérapeutique efficace de la bureaucratie. La direction par objectif a été érigée en modèle de management et proposée aux administrations les plus dynamiques. Le contrôle de gestion séduit les managers-fonctionnaires à la recherche d’un nouveau langage et d’une nouvelle légitimité »38. En effet, la modernisation de l’administration entraîne corrélativement la naissance de ce contrôle et le comité interministériel à la réforme de l’Etat en fait une de ses priorités. L’intérêt de ce projet est la maîtrise du travail des hommes et de leur action pour une plus grande efficacité des travaux réalisés.

Ainsi, le contrôle de gestion est né dans le secteur privé et peut être envisagé comme « un ensemble de procédures et d’une méthode de dialogue s’appuyant sur une large délégation de responsabilité, permettant à chaque responsable d’avoir des objectifs et des moyens cohérents dans le cadre d’une stratégie globale, permettant d’assurer que les objectifs seront atteints au moindre coût »39. Cette conception permet d’introduire un élément qualitatif qui constitue le moteur des finalités du secteur privé et qui contribue à améliorer les perspectives de gestion du secteur public. De plus, le développement de ce contrôle nécessite une responsabilisation de tous les services.

En réalité, cette vérification est assimilée « à l’ensemble des procédures qui permettent de s’assurer que le fonctionnement et les résultats d’une organisation sont- à peu près – conformes à ce que l’on attendait,… »40 ce qui met en exergue la définition de l’efficacité de la dépense publique qui peut être envisagée comme étant la comparaison entre les objectifs déterminés a priori et les résultats atteints. De plus, ce contrôle pourra être réalisé en cours de projet ou a posteriori à des fins de correcteurs.

Cette analyse est confirmée notamment par M. René DEMEESTERE41 qui qualifie le contrôleur de gestion comme « Monsieur efficacité », son rôle étant la détermination des sources de dysfonctionnements des services par le biais notamment d’un dialogue avec les responsables.

En effet, la démarche est différente d’un contrôle classique puisque l’initiative provient des services des administrations et plus précisément de leur responsable. Dans ce cadre, le contrôleur de gestion dispose d’un rôle de promoteur en tant qu’il va inciter les services à avoir recours à ce type de contrôle afin d’accroître leurs performances par le biais de la diffusion d’outils d’information adaptés à leurs propres besoins. L’intérêt d’une telle démarche dépourvue de répression est une sensibilisation à une logique d’entreprise en ayant recours pour la réalisation d’un projet à la qualité des choix pour aboutir aux meilleurs coûts tout en ayant les mêmes résultats. De manière idéale, un tel système apporterait à chaque chef de service les outils nécessaires à la maîtrise de sa propre gestion ainsi que des renseignements sur l’efficacité de l’organisation.

Toutefois, dans la pratique, la mise en place de ce contrôle se heurte à quelques obstacles car elle nécessite notamment des outils, indicateurs d’activités ainsi qu’une remise en cause du système de management de l’organisation. En effet, les services qui désirent disposer de cet élément de modernité doivent corrélativement accomplir un travail supplémentaire et disposer d’une organisation plus rigoureuse. De même, les outils ou indicateurs d’activité devront être suffisamment pertinents pour permettre la réussite du contrôle.

Les outils pouvant être envisagés proviennent du secteur privé comme l’utilisation de tableaux de bord, la mise en place d’une comptabilité analytique, gestion financière, gestion prévisionnelle….Ainsi, MM COURSAGET et SIROT42 relève l’intérêt des tableaux de bords en évoquant : « concrétisant la confrontation permanente entre objectifs et réalisations, les tableaux de bords constituent le pivot d’un contrôle de gestion efficace »43. En effet, le tableau de bord est un outil qui permet à l’utilisateur de connaître ponctuellement, c’est à dire à chaque remise à jour, les problèmes existants par le biais de la diffusion de toute information nécessaire afin qu’un dialogue puisse s’engager entre les différents niveaux de la hiérarchie. Son intérêt est qu’il est attaché à un service donné et qu’il exerce une fonction de correction des choix effectués par l’administration ou d’une inefficacité dans l’engagement des deniers publics à l’appui d’un projet. Dans la pratique, les résultats ne furent pas si probant puisque ces tableaux de bord se sont révélés être trop complexes et difficilement utilisables.

Dans le même sens, les services administratifs pourront recourir à une comptabilité analytique qui est utilisé dans le secteur privé par l’ « utilisateur interne »44. Cet outil est essentiel dans le contrôle de gestion puisqu’il permet de « déterminer le prix de revient, c’est à dire d’attribuer d’une manière aussi équitable que possible à un produit donné la juste part des coûts qui lui reviennent »45. Toutefois, à ce stade, ce système produit toute l’efficacité requise s’il est réellement en mesure d’analyser le coût de l’opération soit si les études ont été sincères et que la personne chargée d’établir cette comptabilité ait eu tous les documents pour réaliser une analyse pertinente de l’impact de la politique publique poursuivie.

Toutefois, il apparaît que la machine est en quelque sorte lancée puisque le contrôle de gestion est voué à être généralisé dans toutes les administrations d’ici 2003 comme l’indique le relevé de décision du comité interministériel à la réforme de l’Etat du 12 Octobre 2000 par le biais d’un plan. Ce plan définira la stratégie, le déploiement du contrôle.

Ainsi, la circulaire du 21 Juin 2001 relative au développement du contrôle de gestion précise la mise en place d’une structure de pilotage interministérielle mais aussi une structure propre à chaque ministère. Dans ce sens, cette circulaire précise la portée des engagements qui devront être pris pour la mise en œuvre d’un tel contrôle tel que la nécessité d’une « implication forte de l’encadrement de votre ministère » mais aussi la valeur conférée à ce projet au travers ces mots « Il nous paraît en effet essentiel que les responsables des services au sein de votre ministère considèrent le contrôle de gestion, non seulement, comme une obligation formelle mais comme une impérieuse nécessité qui requiert leur mobilisation et s’impose à eux comme le meilleur moyen pour optimiser le pilotage et le suivi des activités dont ils ont la charge »46. Ainsi, une formation est prévue pour les agents accédant à un poste de responsabilité. De même, sa mise en place nécessite quelques recommandations afin de pouvoir analyser son évolution et son suivi. Il est préconisé de le structurer comme un projet avec l’aide d’une équipe chargée de le mettre en œuvre ainsi qu’un responsable de projet dans le but de procéder à la fixation d’objectifs, qui doivent être pertinents ainsi que l’identification des étapes et l’utilisation des moyens nécessaires.

Dans ce cadre, ce projet nécessite une démarche d’auto-évaluation qui permettra au sein de chaque ministère notamment et administration de pouvoir diagnostiquer sa propre situation afin d’adapter le contrôle de gestion à chaque cas. Ainsi, la procédure serait en quelque sorte rigoureusement la même pour chaque administration avec cette différence que le contrôle de gestion est adapté à chaque structure. Cette auto-évaluation constitue une sorte de prémisse à la mise en place du contrôle ainsi qu’un état des lieux de la situation permettant de pouvoir envisager les axes de développement. Enfin, pour que le contrôle ne perde pas son intérêt et sa précision, une évaluation régulière est requise et dans les ministères, cela se traduira par l’établissement d’un bilan annuel en fin d’année civile.

Toutefois, cette introduction apparaît trop récente pour formuler un jugement sur l’efficacité de la procédure, simplement, les objectifs devront être cohérents et la structure bien organisée pour que cette entreprise produise des effets satisfaisants. De plus, l’intérêt de la transparence est à relever car un contrôle ne peut être efficace qu’avec toutes les données d’analyse. Sans ce facteur, ce sera voué à l’échec.

Ce contrôle de gestion a émergé au niveau local mais sa mise en place se heurte à de réels problèmes.

Lire le mémoire complet ==> (L’évaluation de l’efficacité de la dépense publique dans le contrôle de la gestion opéré par les Chambres Régionales des Comptes)
Mémoire de DEA – Mention FINANCES PUBLIQUES – Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales
Université Lille 2 – Droit et santé – Ecole doctorale n° 74