Mobilisation du contingent préfectoral et Politique du logement

By 20 March 2013

2.2.2 Les limites du renforcement de l’utilisation du contingent préfectoral

La mobilisation du contingent préfectoral apparaît comme la clef de voûte de l’effectivité du droit au logement opposable.

Cependant, le contingent préfectoral est-il le meilleur outil pour attribuer des logements ?

D’une part, le contingent préfectoral semble présenter des limites d’ordre quantitatif.

En effet, face aux 3 millions de demandeurs potentiels, les 100 000 logements du parc locatif social et les 13 000 logements privés conventionnés semblent insuffisants. Ainsi, on peut s’interroger sur le fait que seul ce contingent préfectoral supporte l’effort national : qu’en est-il des contingents du 1 % logement, des bailleurs, des collectivités locales, et même les locaux vacants réquisitionnés ?

D’autre part, le contingent préfectoral présente des limites d’ordre « qualitatif » étant donné qu’il repose principalement sur le parc locatif social. Ainsi, la loi du 5 mars 2007 donne finalement le droit à l’Etat d’attribuer des logements à des demandeurs prioritaires dans des organismes HLM. Cette mobilisation du parc locatif social apparaît cependant contradictoire avec d’autres objectifs affichés par le législateur dans sa politique du logement social.

Il apparaît effectivement contradictoire de proclamer le droit au logement opposable grâce à un renforcement de la mobilisation du parc locatif social tout en diminuant le nombre de logements sociaux et en continuant à afficher des objectifs de mixité sociale ?

a) la conciliation difficile avec les autres outils de la politique du logement

∙ Vente des logements sociaux

Alors que le projet de loi DALO était en pleine élaboration, le ministre du logement Christine Boutin signait un accord avec différents organismes HLM pour organiser la mise en vente de leur logement. Ainsi, en 2007, le gouvernement s’est fixé pour objectif la vente de 1% de ses HLM.

En décembre 2007, elle prévoyait avec l’Union Sociale pour l’Habitat la mise en vente de 40 000 logements sociaux par an, et elle signait avec la Fédération des SEM en février 2008 un accord pour la vente de 3 000 logements.

La Ministre du logement entendait ainsi améliorer la rotation dans le parc social en permettant à de nouvelles catégories de personnes de s’y installer.

Pourtant, la vente des HLM a déjà montré ses limites comme le démontre l’expérience britannique.

En effet, en 1980 Margaret Thatcher avait introduit la possibilité pour les locataires de racheter leurs logements sociaux en leur accordant un « right to buy », soit un droit d’acheter leur logement. Cette opération a entraîné une véritable paupérisation du parc locatif social dans la mesure où seuls les logements les plus confortables ont trouvé preneur, laissant ainsi les personnes les plus modestes dans des logements sociaux. Selon William Le Goff, chargé de mission à la Délégation interministérielle à la Ville, seules les classes moyennes blanches ont pu bénéficier d’un « right to buy » et le logement social n’en est devenu que plus déprécié et plus stigmatisé.129

De plus, l’accession à la propriété des logements sociaux s’est révélé être un « piège financier insoutenable » pour certains propriétaires: « 15% # des nouveaux propriétaires # en 1985 n’étaient plus en capacités de rembourser leurs emprunts. (…). Les travaux de maintenance et d’entretien du bien immobilier n’ont pu êtres supportés par nombre de nouveaux propriétaires. »

Participant à la dégradation du parc locatif social, ces ventes de logements sociaux ont également contribué à la pénurie de logements au Royaume-Uni. En misant sur l’accession à la propriété, l’Etat a alors ralenti la construction de logements neufs.

Ainsi, l’exemple britannique illustre clairement les risques auxquels s’expose le gouvernement français en organisant la vente des HLM tout en y logeant en priorité les demandeurs reconnus comme les plus en difficulté grâce au dispositif introduit par la loi DALO.

LE GOFF Wiliam, « Divisions sociales et question du logement en Grande-Bretagne, entre ethnicisation et privatisation : les cas de Leicester et Bradford », Thèse de doctorat, Université de Caen, 2006

∙ ANRU versus DALO ?

Afin d’améliorer la qualité du parc locatif social, Jean-Louis Borloo, alors ministre du Logement, avait lancé en 2004 un Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) pour la période 2004-2013. Dans le cadre de ce programme, 250 000 logements sociaux seront démolis.

Ce programme s’était fixé la règle du « 1 pour 1 » (un logement social reconstruit pour un démoli) afin de ne pas aggraver la tension sur le marché du logement.

Toutefois, il semblerait que ce programme n’ait pas entraîné les effets escomptés. Ainsi, Didier Vanoni, directeur de FORS-Recherches Sociale et Christophe Robert, directeur d’études à la Fondation Abbé Pierre révèlent que « dès l’origine le dispositif ANRU présentait des risques de dérives » et que parmi les effets pervers ressentis, certains ont d’ores et déjà été confirmés130 :

– ralentissement de la production de logement sociaux, du fait de l’impératif de construire un logement social neuf pour tout logement démoli
– mobilisation des bailleurs sociaux sur les opérations de renouvellement au détriment de la construction neuve et de la pérennisation durable du parc existant non concerné par le PNRU
– mobilisation des systèmes de réservation et d’attribution utilisés pour reloger les ménages dont les immeubles sont démolis, au détriment des ménages demandeurs de logements sociaux depuis des années.
– diminution de l’offre nette de logement social accessible dans la mesure où les logements démolis ont le plus souvent des loyers supérieurs à ceux qui sont démolis.

Ainsi, il semblerait que le programme de l’ANRU et le DALO se chevauchent, dans la mesure où ils entraînent tous les deux une augmentation du nombre de demandeurs prioritaires à reloger.

De plus, Manuel Domergue, assistant parlementaire de Jean Dessessard, souligne le déséquilibre entre le budget alloué à la démolition et celui de la reconstruction des logements :

« Dans le Rapport pour avis, Loi de finances pour 2007, Ville et logement, on apprend que le financement ANRU est trois fois plus important pour démolir que pour réhabiliter. Que l’ANRU consacre plus d’argent pour démolir que pour construire. Et que le budget de la mission « Ville et logement » pour 2007, s’il voit ses crédits pour l’ANRU grimper en flèche, accuse tout de même une baisse concomitante de 12,5 % pour le programme « développement et amélioration de l’offre de logement »… »

Selon le rapport d’information sur la mise en application de la loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine131, il semblerai également que le choix des démolitions se fait souvent au détriment de l’option de la réhabilitation pourtant moins coûteuse: le coût de la seule démolition accapare 11 % du coût des projets ANRU, soit 1,8 milliards d’euros, uniquement pour les projets déjà engagés.

130 VANONI Didier et ROBERT Christophe, Logement et cohésion sociale : le mal-logement au cœur des inégalités, Editions La Découverte, Paris, 2007
131 Cité par DOMERGUE Manuel, « Démolir ou reloger »,sur le site de la revue Mouvements (www.mouvements.info): PEMEZEC Philippe, Rapport d’information sur la mise en application de la loi n°2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, Assemblée nationale n°3752, 21 février 2007, p. 10.

∙ Les objectifs de mixité sociale

La loi DALO prévoit la possibilité pour l’Etat d’imposer aux bailleurs sociaux un logement de personnes en difficulté. Les organismes bailleurs craignent de remplir une fonction d’accueil des populations les plus fragiles alors que depuis des années, aidés par les pouvoirs publics, ils tentent de diversifier les populations au sein de leur parc.

Différents dispositifs avaient alors été mis en place comme la sélection des accédants au logement social en fonction de critères indépendants de la seule question des ressources.

Or une spécialisation du parc locatif social dans l’accueil des plus démunis comporte le risque de les exclure encore davantage.

Ainsi les bailleurs sociaux doivent faire face à des injonctions contradictoires de la part des pouvoirs publics :
– d’une part, il leur faut loger les personnes défavorisées
– d’autre part il leur faut remplir des objectifs de mixité sociale

Le Conseil Economique et Social (CES) s’est penché sur ce paradoxe apparent dans l’articulation entre l’objectif de mixité sociale et le droit au logement opposable. Dans son projet d’avis du 9 janvier 2008, il révélait ainsi qu’il existe :

« Des politiques d’attribution qui conduisent à aggraver la situation sociale des quartiers et, au total, de plus en plus d’acteurs jugent que le système d’attribution fonctionne mal et ne remplit plus son objectif de mixité sociale ».

Par conséquent, le CES préconisait différentes mesures, telles que :
– empêcher que les bénéficiaires prioritaires du droit au logement opposable ne soient relogés dans les zones urbaines sensibles,
– organiser l’attribution de l’ensemble du logement social à l’échelle de l’agglomération,
– élargir et développer la possibilité offerte au préfet de réserver des logements dans le parc privé.

Lors du vote de la loi par le Parlement, le hiatus entre mixité sociale et droit au logement opposable semblait toujours présent. En effet, Jean-Paul Alduy, sénateur-maire UMP et président du Conseil d’administration de l’ANRU, avait même plaidé au Sénat pour retarder l’entrée en vigueur de l’opposabilité du droit au logement, expliquant que :

« La première étape [du DALO, l’ouverture du recours devant le tribunal administratif pour les mal-logés prioritaires dès 2008] est fragile dans son calendrier, sauf à compromettre tous les efforts consentis pour promouvoir la mixité sociale dans les cités HLM où se sont concentrées toutes les précarités. »

Lire le mémoire complet ==> (Le droit au logement opposable en France : une avancée pour le droit au logement ?)
Mémoire de fin d’études – Métiers et pratique du droit dans les entreprises et les institutions
Université LYON 2 – Institut d’Etudes Politiques de Lyon