2.1.2 Un renforcement de l’Etat dans la mise en œuvre du droit au logement opposable.
Afin de garantir l’effectivité du droit au logement, la loi du 5 mars 2007 se devait de relever le défi de la réorganisation des responsabilités dans la mise en œuvre du droit au logement.
En effet, comme le déplorait Bernard Larcharme, secrétaire général du Haut Comité pour les personnes défavorisées121 :
« La complexité et l’éclatement de cette organisation politique territoriale permettent à chaque niveau de la puissance publique de détenir la capacité de s’opposer au développement des politiques nécessaires pour répondre au droit au logement tant qu’aucun, par sa seule action, ne peut en assurer la mise en œuvre. »
Le législateur a donc tenté de clarifier la situation en consacrant l’Etat comme garant principal, de la mise en œuvre du droit au logement
a) Des obligations de mise en œuvre du DALO qui reposent principalement sur l’Etat
∙ Une limitation des obligations des communes
La commune est un niveau d’intervention qui présente le défaut de ses qualités : les communes ont l’avantage de la proximité mais le défaut du repli sur le territoire. Ainsi, il est plus difficile d’organiser un territoire national équilibré en s’appuyant uniquement sur les collectivités locales, bien qu’elles soient des relais essentiels.
Par conséquent, poursuivant une logique enclenchée avec la loi du 13 août 2004 « Loi et Responsabilités », la loi DALO s’inscrit donc dans une démarche d’allègement des obligations des communes.
En effet, la loi SRU du 13 décembre 2000 avait renforcé les obligations des communes, en matière de production de logements sociaux afin de lutter contre « les égoïsmes locaux ». Quatre ans plus tard, la loi « Libertés et Responsabilités locales» intervenait pour privilégier « les partenariats par rapport aux mécanismes coercitifs » et introduire la contractualisation de l’action publique, préférant « le contrat à la contrainte ».
La loi ENL du 13 juillet 2006 poursuivit dans cette logique, à travers notamment l’allègement des quotas de production de logements sociaux prévus par la loi SRU. En mars 2007, le législateur confirmait cette tendance en refusant de faire peser sur les collectivités locales, la garantie de la mise en œuvre du logement, contrairement à l’exemple écossais et aux préconisations du Haut Comité pour les Personnes Défavorisées.
Cependant, le législateur a prévu la possibilité d’une délégation de compétence à certaines EPCI volontaires.
En effet, la loi du 13 août 2004 a introduit la possibilité pour le préfet de déléguer par convention son contingent (partiellement ou dans sa totalité) aux maires ou aux présidents des EPCI compétents et volontaires.
Dans la continuité de cette loi du 13 août 2004, la loi DALO donne la possibilité aux EPCI délégataires des aides à la pierre, d’exercer la responsabilité de l’Etat dans la mise en œuvre du droit au logement opposable, par délégation, pour 6 ans. Les EPCI deviennent alors, sur leur territoire, les garants du droit à un logement décent et indépendant.
En effet, les EPCI délégataires de l’attribution des logements sociaux ont alors la maîtrise du parc locatif social, qu’ils peuvent mettre en cohérence avec les outils dont ils disposent pour organiser l’habitat sur leur territoire (PLH, SCOT).
Cependant, cette délégation de compétence représente une lourde charge pour les communes, qui redoutent le plus souvent un alourdissement de leurs charges. Ainsi, le conseil de Paris avait, par exemple, expressément demandé que l’Etat reste titulaire de ce droit.
∙ Le renforcement du rôle de l’Etat
L’article 1er de loi du 5 mars 2007 déclare que « le droit au logement décent et indépendant est garanti par l’Etat ».
La loi n° 90-449 loi du 31 mai 1990 faisait déjà état de la dimension nationale de la garantie du droit au logement, disposant à l’article 1 er que le droit au logement est « un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation». Cependant, cette formulation ne visait pas explicitement la puissance publique.
La proclamation dans la loi de la garantie du droit au logement par l’Etat est accompagnée d’un mécanisme de justiciabilité qui précise sa mise en œuvre concrète.
En effet, le législateur a choisi de soumettre l’Etat à une astreinte juridictionnelle afin qu’il garantisse l’attribution des logements aux demandeurs prioritaires.
Afin de pouvoir mettre en œuvre cette nouvelle responsabilité, l’Etat doit user de son droit de réservation de logements dans chaque département, en mobilisant le contingent de réservation préfectoral.
Mais l’Etat disposait depuis de nombreuses années d’un contingent de réservation et d’un pouvoir de substitution à l’égard des organismes HLM. Ces outils n’étaient presque pas utilisés.
Par exemple, dans certains départements, le contingent préfectoral était quasi inutilisé122 du fait de certaines réticences des bailleurs à se soumettre aux demandes de la préfecture ou de lui transmettre les informations nécessaires.
Un rapport thématique de la Cour des Comptes sur les personnes sans domiciles123 rapporte que dans le département du Nord par exemple, la préfecture a été obligée, lors d’opérations ponctuelles, de contraindre les bailleurs à accueillir certaines familles.
Ainsi, le fait d’être soumis explicitement à une obligation de mise en œuvre du droit au logement, (risquant jusqu’à une astreinte juridictionnelle) devrait permettre à l’Etat de bénéficier d’une nouvelle légitimité pour utiliser son contingent de réservation.
L’Etat pourra alors s’imposer davantage aux bailleurs mais aussi utiliser son contingent de réservation pour compenser la mauvaise volonté de certaines communes en matière de logements sociaux.124
La loi DALO permet donc surtout à l’Etat de se repositionner dans un domaine où il est difficile d’identifier le « chef de file. »125
b) En Ecosse, des obligations qui pèsent sur les communes
En Grande-Bretagne, la mise en oeuvre de la politique du logement repose sur une collaboration entre gouvernements et collectivités locales.126
Les compétences décisionnelles et de financement reviennent au pouvoir central (gouvernement et parlement) tandis que les collectivités locales sont responsables de la gestion.
Depuis l’application du Local Governement Act en avril 1996, l’Ecosse est divisée en 32 collectivités locales.127
Les lois écossaises de 2001 et de 2003 ont renforcé les obligations des collectivités locales en matière de logement, ainsi que le contrôle de leurs activités.
∙ Renforcement des obligations
Les communes ont pour principales missions de recenser les mal-logés, de délivrer des conseils et de l’information ainsi que la prise en charge des demandeurs de logement.
Les communes sont alors responsables de l’enregistrement et de l’instruction des demandes, puis de l’orientation des demandeurs vers un hébergement temporaire ou un logement permanent.
∙ Renforcement du contrôle
Le gouvernement écossais a mis au point deux principaux outils de contrôle et d’accompagnement des collectivités locales dans leurs activités: un guide d’application de la loi, une agence gouvernementale spécialisée.
-The Code of Guidance, est un texte contraignant, qui encadre la mise en œuvre de la loi à travers des directives très précises. Il prévoit notamment une grille de correspondance entre situation des demandeurs et les prestations à dispenser.
– The Scottish Housing Regulator, une agence gouvernementale chargée de contrôler la mise en œuvre du droit au logement en Ecosse qui a remplacé le 1er avril 2008, Communitites Scotland.
The Scottish Housing Regulator est en charge de l’agrément et de l’inspection du parc privé conventionné, les registered social landlords (RSL) ainsi que du contrôle et du suivi de l’action des collectivités locales.
Par conséquent, elle contrôle régulièrement la mise en œuvre de la loi par les collectivités et publie des rapports rendus publiques.128
Au sein de ce rapport, elle attribue une note (de A à D) relative aux différents types de prestations que la collectivité locale est censée prodiguer. The Scottish Housing Regulator émet également des recommandations contraignantes, dont elle peut contrôler la mise en œuvre.
Avant le 1er avril 2008, elle validait également les « homelessness strategy » (en 2005, 31 sur 32 ont obtenu l’agrément) mais cette compétence revient désormais directement au gouvernement écossais.
Ainsi, en Ecosse, la politique du logement revient aux collectivités locales. Dans la mesure où il n’existe pas de « libre administration des collectivités locales », les autorités locales sont soumises au contrôle hiérarchique du gouvernement écossais. Par conséquent, les collectivités locales peuvent faire l’objet de sanctions.
La législation confère également un pouvoir de substitution à l’agence gouvernementale chargée de l’inspection des collectivités, qui pourrait imposer un administrateur au service du logement dans une collectivité locale.
La loi du 5 mars 2007 a permis de réaffirmer la suprématie du rôle de l’Etat dans le domaine du logement alors la territorialisation avait conduit à un certain enrayement des politiques publiques.
Le mécanisme de contrainte juridique crée par la loi DALO fait peser sur l’Etat des obligations, qui pourront lui permettre de s’imposer auprès des collectivités territoriales et des bailleurs, et d’incarner ainsi le « chef de file » manquant dans le domaine du logement.
Par conséquent, la loi DALO donne lieu à une clarification des responsabilités mais leur mise en œuvre concrète sous forme d’attribution de logement semble perdre en ambition.
