I. Un pas vers la reconnaissance d’un droit fragile
« Le droit au logement est en toute chose un droit handicapé », selon Virgine Saint- James, maître de conférences à la faculté de Droit de Limoges10. Ainsi qualifié, le droit au logement apparaît comme diminué. En effet, la définition du terme « handicap » renvoie à la notion de « désavantage, d’infériorité que l’on doit supporter. » 11
Malgré l’ampleur de sa tâche, le droit au logement est une notion fragile en droit, parfois même considéré comme le symbole de l’impuissance des droits économiques et sociaux.
En effet, dans la classification traditionnelle des droits, la distinction est établie entre les droits civils et politiques dits de « première génération » et les droits sociaux et économiques dits « de la seconde génération »: les droit-créances, impliqueraient une intervention de l’Etat par opposition aux droits-libertés qui protègeraient de l’action de l’Etat. 12
Ainsi la méfiance, vis-à-vis des droits économiques, sociaux et culturels vient du fait qu’ils nécessitent un renforcement de l’intervention de l’Etat : au pire, on les considère comme trop dangereux pour la démocratie ou trop coûteux, au mieux on ne leur accorde qu’un caractère programmatique.
Appartenant à la catégorie des droits économiques et sociaux, le droit au logement fait partie de ces droits dont les effets juridiques peinent à se faire ressentir et dont le statut dans l’ordre juridique est toujours source de controverses.
Le droit au logement présente de nombreux désavantages : il implique une intervention de l’Etat, il apparaît contradictoire avec le droit de propriété, il n’a fait l’objet que de proclamations symboliques et ses applications par les juges restent très limitées.
Insuffisamment reconnu et protégé, le droit au logement semble voué à demeurer une revendication abstraite, sans perspective de réalisation concrète.
Malgré ce « constat de carence », les crises chroniques du logement ont fait émerger la nécessité de se doter d’un outil juridique pour consacrer le droit de chacun à disposer d’un toit.
10 SAINT-JAMES Virginie, « Faut-il désespérer du droit au logement ? », La Semaine Juridique- Administration et collectivités territoriales, 7 janvier 2008, n°1
11 REY Alain (dir.), « handicap », Le petit Robert de la langue française 2008, 13 édition, Paris, Dictionnaires le Robert-Sejer, 2007
12 Cette distinction fait l’objet de controverses au sein de la doctrine car certains droits civils et politiques semblent présenter la même structure que des droits économiques et sociaux, qui par ailleurs, ne nécessitent pas tous l’intervention de l’Etat. Par exemple, le droit de grève (droit économique et social) ne nécessite pas l’intervention de l’Etat, contrairement au droit de vote (droit civil et politique)). De plus, cette distinction est considérée comme trop « idéologique » par certains auteurs qui y voient un prétexte au désengagement de l’Etat.
En Europe, les Etats membres de l’Union Européenne ont adopté des stratégies différentes : certains ont inscrit le droit au logement dans leur Constitution, d’autres ont choisi de le faire apparaître dans des textes législatifs.13
En France, sous la pression de la mobilisation des mouvements de défense des mal- logés et des sans-abri, le législateur a choisi de rendre le droit au logement opposable en mars 2007. Censée assurer au droit au logement son effectivité, l’opposabilité est apparue comme l’ultime consécration d’un droit jusqu’alors trop fragile.
Cependant, au-delà de l’effet produit dans la sphère médiatico-politique, les effets juridiques de l’opposabilité du droit au logement, consacrée par la loi du 5 mars 2007 dite DALO, semblent présenter quelques limites.
Ainsi, il s’agira d’étudier les conséquences de la notion d’opposabilité sur l’effectivité du droit au logement à travers le constat de fragilité du droit au logement dans l’ordre juridique (1) et d’autre part la tentative de renforcement du droit au logement, opérée par la loi du 5 mars 2007 (2).
1. Le droit au logement, un droit fragile et insuffisamment protégé
Retracer les grandes étapes de l’histoire du droit au logement permet d’appréhender l’émergence d’un droit fragile.
Cette fragilité repose d’une part sur les conditions de la reconnaissance juridique du droit au logement (1.1) et d’autre part sur la protection insuffisante de ce droit dans l’ordre juridique (1.2)
En effet, la question du logement a fait l’objet d’une intervention publique tardive et les réticences du législateur à consacrer un droit au logement, l’ont d’abord réduit à des dispositifs de protection du statut des locataires puis à l’accès au logement des personnes défavorisées.
Étant donné les limites de sa reconnaissance dans l’ordre juridique, le droit au logement ne pouvait espérer obtenir une protection suffisante ni dans les textes ni dans leurs applications par les juges.
En effet, les proclamations du droit au logement dans les textes internationaux, européens, communautaires ou français sont souvent restées dépourvues d’effets.
1.1 La faible reconnaissance juridique du droit au logement
Le droit au logement est une notion récente dans l’ordre juridique. Elle est le fruit d’une reconnaissance progressive par le législateur, au fil des siècles.
Peu à peu, l’intervention publique est devenue nécessaire pour faire face aux besoins entraînés par les déséquilibres qualitatifs et quantitatifs sur le marché du logement. La puissance publique est donc intervenue dans un premier temps pour garantir un droit sans le nommer.
Mais déjà, l’intervention publique en faveur du logement donnait lieu à de fortes tensions avec le droit de propriété. Ces polémiques ont contribué à réduire la marge de manœuvre du droit au logement qui allait naître, limité à un ensemble de mesures et de dispositifs pour garantir le statut du locataire puis l’accès des personnes défavorisées.
1.1.1 Du droit du logement…
Depuis les débuts de l’industrialisation au XIXème siècle, le logement est en crise chronique.
Ces crises se manifestent par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logement autant sur le plan quantitatif que qualitatif.
En effet, la France connut au fil des siècles un déficit profond de logements, dû à l’absence de politique de construction volontariste ainsi qu’au retard accumulé puis aggravé par les grands conflits mondiaux. Ce déséquilibre quantitatif chronique entraîna une dégradation des conditions d’habitat.
Ces crises ont généré l’élaboration d’un ensemble de règles qui constituèrent peu à peu un droit du logement, c’est-à-dire un droit pour ceux et celles qui vivaient dans un logement. Mais l’émergence de ces règles donna lieu à d’importantes résistances au sein de l’ordre juridique.
Ainsi, le droit du logement se constitua progressivement malgré les obstacles, principalement à travers un ensemble de dispositifs relatifs à la lutte contre l’insalubrité d’une part, et à la protection des locataires d’autre part.
a) L’émergence laborieuse d’une intervention publique
∙ Les fondements de la propriété privée
À la fin du XVIIIème siècle, alors que plus d’un tiers de la population française vit dans des logements insalubres, les propriétaires ne sont soumis à aucune contrainte, et la problématique du logement est encore absente du débat public. Les cahiers de doléances au cours de la Révolution de 1789 n’évoquent même pas les problèmes de logement 14. Et la Révolution de 1789 consacra davantage le droit de propriété tant réclamé par la bourgeoisie que l’amélioration des conditions de logement du tiers Etat.
En effet, la déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 a proclamé le droit de propriété inviolable et sacré. La devise de la République française reposait dans un premier temps sur le triptyque « liberté, égalité, propriété ». Cette affirmation nette du droit de propriété peut s’expliquer par son absence de protection sous l’Ancien Régime15, qui entraîna d’importantes frustrations dans la bourgeoisie.16
De plus, les conséquences de la Révolution de 1789 donnèrent lieu à une réorganisation de la propriété foncière: les domaines du clergé et de la noblesse émigrée, devenus biens nationaux, furent vendus et acquis par la bourgeoisie.
14 STEBÉ Jean-Marc, Le logement social en France, de 1789 à nos jours, 3ème édition, Paris, Presse Universitaires de France, 2007
15 le droit féodal distinguait le domaine éminent et le domaine non éminent. Le domaine éminent consistait en un espace dont le propriétaire cédait le droit d’exploitation à une autre personne qui pouvait elle-même céder ce droit d’exploitation. Il n’existait quasiment pas de propriété éminente autre que celle du Roi, qui cédait ses droits d’exploitation comme des récompenses.
16 FRANGY Marc, Cours de Droit des Libertés Fondamentales, Institut d’Etudes Politiques de Lyon, 2007-2008.
Cette concentration de la propriété dans les mains de la bourgeoisie eut de lourdes conséquences économiques et sociales au XIXe siècle, dans un contexte de pénurie de logement. En effet, dès 1830, la France subit un phénomène d’urbanisation croissant, profondément lié à celui de l’industrialisation, qui commença à partir de 1835.
∙ L’émergence de l’intervention publique : la lutte contre l’insalubrité
Puissant facteur de développement et d’expansion des bourgs et des villes, l’urbanisation entraîna un regroupement des couches populaires au sein des espaces les plus industrialisés, rapidement saturés. Les couches populaires connurent alors une dégradation importante de leurs conditions de vie.
La littérature française de cette époque a d’ailleurs laissé de poignants témoignages sur les conditions de vie de la classe ouvrière. Certains écrits, comme les rapports des médecins sont tout aussi révélateurs que les romans naturalistes pour illustrer l’état du logement en France au XIXe Ainsi, le rapport du Dr Deville17, à propos d’un quartier parisien après l’épidémie de choléra en 1832, indiquait :
« On y trouve peu d’appartements vastes ; les logements y sont divisés en chambres et cabinets ayant vue pour la plupart sur des cours étroites et mal aérées. L’élévation des maisons, leur saleté à l’intérieur et les familles nombreuses qui les encombrent en font de ce quartier un des plus malsains de la capitale ».
Ou encore cet extrait de la thèse en « recherches hygiéniques » du Dr Bon, à propos des conditions d’habitat à la campagne, chez des habitants de la commune de Lacune en 1837 :
« Dans le même réduit se préparent les aliments, sont entassés les résidus qui servent à la nourriture des animaux et les petits instruments de l’agriculture ; dans un coin se trouve la pierre d’évier, et dans l’autre les lits ; d’un côté sont suspendus les vêtements, et ‘un autre les viandes salées ; là fermentent et le lait et le pain ; il n’est pas jusqu’aux animaux domestiques qui partageant cette étroite demeure, n’y viennent prendre leurs repas et satisfaire à leurs besoins physiques : c’est dans cette vicieuse habitation, où une cheminée, à tuyau trop large et trop court, laisse tomber une colonne d’air glacial qui refoule la fumée, que vivent le cultivateur et sa famille. »
La mise en lumière des conditions de vie des classes populaires ainsi que l’influence croissante de la pensée hygiéniste18 poussèrent les pouvoirs publics à prendre des premières dispositions contre l’habitat insalubre : le 13 avril 1850, les députés adoptèrent une loi pour lutter contre le logement insalubre.
Obtenue à force de compromis ménageant la sensibilité des partisans de la propriété privée, cette disposition législative se révéla peu efficace, mais constitua le point de départ de la législation sur le logement social.
17 GUERRANT Roger-Henri, Propriétaires et locataires, les origines du logement social en France 1850-1914, Paris, Quintette,
18 l’hygiénisme est un courant du milieu du XIXème siècle qui se base sur « le principe nouveau de rentabilité « combustive » pour réorienter les valeurs données à la nourriture, aux boissons, à l’air respiré, au travail, au repos, à la propreté d’un corps censé laisser pénétrer l’oxygène par la peau » puis sur la découverte des microbes par Pasteur . En terme d’urbanisme, les théories hygiénistes préconisaient une faible densité urbaine afin de « faire circuler l’air ».
En effet, il s’agit d’une loi quasiment non contraignante, qui recommandait aux Conseils Municipaux, dans les situations qu’ils jugeaient nécessaires, de nommer une commission d’assainissement chargée de surveiller les logements insalubres et de mettre en demeure les propriétaires qui refusaient d’effectuer les travaux de réfection préconisés par la Commission.
∙ La puissance publique et le logement : entre blocages et interventions
La loi du 13 avril 1850 permit de placer la question du logement au cœur du débat public et elle cristallisa, déjà, les enjeux de l’intervention publique dans le logement : l’Etat peut- il intervenir dans le domaine du logement? Faut-il loger les familles ouvrières dans des pavillons individuels ou dans des immeubles collectifs ? L’accession à la propriété est-elle favorable à la location ?
Les polémiques ainsi ouvertes entraînèrent de profonds blocages dans l’intervention publique qui fut quasi-absente du logement jusqu’au début du XXème siècle. En effet, tout au long de la deuxième moitié du XIXème l’intervention dans le domaine du logement fut principalement le fait d’initiatives patronales : Jean-Baptiste-André Godin et son familistère à Guise (Aisne) ou encore le chocolatier E-J Meunier et sa Cité Meunier à Noisiel (Seine-et- Marne).
Cependant, les déséquilibres quantitatifs et qualitatifs pesaient toujours sur le marché du logement et les pouvoirs publics se décidèrent à intervenir en adoptant quatre dispositions législatives.(voir tableau page suivante)
La loi Bonnevay opéra une véritable rupture dans l’appréciation de l’intervention de l’Etat dans le domaine du logement puisqu’elle consacra la responsabilité de pouvoirs publics dans l’intervention sur le marché du logement.
En effet, sous la pression de la mobilisation des mal-logés (création de syndicats de locataires,…), le gouvernement dut se préoccuper à nouveau de la situation du logement des ouvriers. Laurent Bonnevay, alorsdéputé de la seconde circonscription de Villefranche- sur-Saône, fut chargé d’un rapport pour faire le point sur l’application de la législation en vigueur et élabora une proposition de loi en faveur du logement social. Lors de l’adoption de la loi, il déclara : « les pouvoirs publics ont non seulement le devoir mais le droit d’intervenir ».
Mais les difficultés liées à l’absence de politiques massives de reconstruction ajoutées bientôt aux conséquences de la première guerre mondiale aggravèrent la situation du logement en France. Par conséquent, le gouvernement tenta d’intervenir à plusieurs reprises sans que les résultats obtenus soient ceux escomptés :
– en février 1916, le gouvernement instaura par décret, un moratoire permettant aux locataires de suspendre le paiement des loyers pour les familles des mobilisés, les veuves ainsi que les victimes de guerre. Cette mesure déclencha un conflit sans précédent avec les propriétaires, qui menacèrent d’une grève des impôts, en contraignant ainsi le gouvernement à promettre le remboursement du manque à gagner (soit près d’un milliard de francs).
– afin de faire face aux dommages de guerre, le parlement prit des dispositions afin de dédommager les sinistrés de guerre. La loi du 26 décembre 1914, établit le droit à la réparation pour les personnes lésées par la guerre, complétée ensuite par les lois des 17 avril 1915 et 1919. Mais ces lois donnèrent lieu à des spéculations sur les indemnités de reconstructions, qui entraînèrent des concentrations de propriétés, accentuant ainsi la crise du logement.
Afin de résoudre la crise du logement, l’Etat tenta d’intervenir à plusieurs reprises tantôt sous la pression des propriétaires, tantôt sous la pression des locataires.
Après la première guerre mondiale, les associations de locataires se renforcèrent dans un contexte de mécontentement général. Le 29 juin 1919 eut lieu la première grande manifestation de masse en faveur du logement : 100 000 locataires demandèrent alors la révision de la loi de 1918. Le Parlement adopta alors la loi Lauche Levasseur, qui suspendit provisoirement les loyers.
Mais cette loi entraîna une démobilisation des capitaux privés dans le secteur du logement, jugé non rentable et un désengagement des propriétaires pour l’entretien de leurs biens.
Malgré les différentes mesures prises par l’Etat, la dégradation des conditions de logements dans les agglomérations urbaines empira, s’étendant à toutes les classes sociales et les mobilisations populaires se poursuivirent.
Pour faire face à cette crise du logement et cette « taudification » de la société française, l’Etat se dota alors d’un programme de construction grâce à la loi Loucher en 1928. Cette loi marqua une volonté de planification de l’Etat, prévoyant la réalisation sur 5 ans de 200 000 Habitations à Bon Marché et 60 000 logements à Loyer moyen. Malgré cela, elle fixa des priorités insuffisantes au vu du contexte. Les économistes de l’époque estimaient les besoins à plus de 1 million de logements dont 200 000 en région parisienne.
Par ailleurs, le financement par l’Etat des logements sociaux faisait toujours l’objet d’importantes polémiques et l’effort financier consenti lors de la loi Loucher ne fut pas renouvelé dans la période de l’entre-deux guerres. En 1934, l’Union de la propriété bâtie de France obtint ainsi la suppression des crédits à la construction et l’abrogation des mesures de blocage de loyer.
∙ Une intervention publique maladroite
Par conséquent, malgré ses efforts, la France accusait toujours un retard important : entre les deux guerres, la France construisit 1 800 000 logements (dont 175 000 par les organismes HBM et 300 000 par les patrons) alors que la Grande-Bretagne en construisait le double à la même époque (3 660 000 logements), et l’Allemagne parvenait à 4 millions de logements19.
Au lendemain de la guerre, la France fut confrontée à une crise du logement dont les causes n’étaient pas seulement dues aux conséquences des bombardements mais aussi aux conséquences des mesures prises précédemment. En 1945, la situation du parc de logement en France était particulièrement préoccupante : insuffisance et inadaptation de l’offre, mauvais état, vétusté et inconfort du parc existant. Ainsi, 1/5 du parc du logement existant en 1939 fut détruit ou endommagé20. Et alors que l’on dénombrait 150 000 logements insalubres en 1914, environ 2,5 millions insalubres furent répertoriés en 1945. À cela s’ajouta une recomposition de la population sur le territoire marqué par un profond déséquilibre entre ville et campagnes qui entraîna d’importantes conséquences sociales et économiques.
19 STEBÉ Jean-Marc, op.cit.
20 BUTLER Rémy et NOISETTE Patrice , Le logement social en France, 1815 – 1981. De la cité ouvrière aux grands ensembles, Paris, La Découverte, 1983.
Pourtant, les gouvernements de l’après-guerre ne firent pas du logement une priorité, comme en témoigna le 1er plan de Jean Monnet qui n’abordait même pas la question du logement… En effet, les hommes politiques de l’époque préféraient prendre des mesures pour l’indemnisation des sinistrés de guerre, malgré le retard pris dans la production de logement.
Cependant, à nouveau, comme lors de la période d’après la première guerre mondiale, l’indemnisation des sinistrés de guerre se révéla être un gouffre financier pour l’Etat, ainsi qu’une source d’abus et d’inégalités.
Pour faire face aux conséquences de la seconde guerre mondiale et du retard de production de logement accumulé, le législateur élabora l’ébauche d’une première réglementation du marché immobilier avec la loi du 1 er septembre 1948.
À l’origine, cette loi fut élaborée comme une mesure d’urgence temporaire dans un contexte de crise aiguë du logement. Elle devait donner lieu à une hausse régulière et raisonnable des loyers, compatible avec les ressources des occupants, qui devait permettre une amélioration du patrimoine par les propriétaires. La loi du 1 er septembre 1948 prévoyait le plafonnement des montants des loyers à partir de la « surface corrigée » (surface réelle, pondérée par les éléments d’équipement installés par le propriétaire) et reconnaissait aux locataires « le droit au maintien dans les lieux » (baux à durée indéterminée et transmissibles par héritage, sous conditions).
Cependant, le champ d’application de cette loi fut limité aux immeubles construits avant 1948 et, de ce fait n’entraîna pas une amélioration générale de la situation du logement en France.
