b) Un usage de l’opposabilité, obstacle à la promotion du droit au logement au rang de droit fondamental
∙ Caractéristiques des droits fondamentaux
Dans leur « esquisse d’une théorie des droits fondamentaux », les auteurs de l’ouvrage collectif Droits et Libertés fondamentaux, considèrent les droits fondamentaux comme « la traduction qui résulte de la convergence du libéralisme politique, de la démocratie et de l’Etat de droit. »
Ainsi, les droits fondamentaux constituent-ils « l’impératif que toutes les personnes humaines soient titulaires du droit considéré comme appartenant à la catégorie des droits fondamentaux. »Les droits fondamentaux renvoient à une exigence de solidarité, à la volonté de garantir à toute personne certains biens ou les moyens d’y accéder. Ainsi, les droits fondamentaux expriment la volonté que soient garanties « certaines conditions du développement du genre humain en tant que tel. »
Dans son ouvrage Valeurs de la démocratie, Emmanuel Dockès,professeur de droit à l’université Lyon-II, retient quant à lui, le critèred’égale attribution pour déterminer les droits fondamentaux. Selon lui les droits pouvant être qualifiés de fondamentaux sont ceux qui sont attribués à tous, sur une base égalitaire :
« Il est bien difficile de savoir directement ce qui est ou non d’une grande importance, ce qui est à proprement parler « fondamental », chacun ayant en tête une vision du fondamental différente en fonction de ses convictions propres. Il est en revanche facile de partir d’un élément connu, l’égalité de la répartition, pour en résumer l’importance que revêt dans le système juridique, le droit en question Pour cette raison, l’égalité peut être retenue comme critère permettant de classer les droits fondamentaux et ceux qui ne le sont pas ».
Ainsi, l’opposabilité mise en place par la loi du 5 mars 2007 ne permet pas d’atteindre le critère de généralité qu’exige la fondamentalité d’un droit.
En effet, la loi du 5 mars 2007 ne consacre pas le droit au logement comme un droit fondamental, car elle limite sa portée à certaines catégories spécifiques de personnes, et en exclue d’autres.
∙ Manque de généralité
Les personnes qui auront accès à l’opposabilité par un recours devant le juge administratif doivent au préalable avoir été sélectionnées par une commission de médiation.
En effet, le recours contentieux n’est ouvert qu’aux personnes dont le dossier a été qualifié de « prioritaire et urgent » par la Commission de médiation. (voir infra).
Par conséquent, l’opposabilité ne concerne pas tous les sujets de droit. La loi DALO ressemble davantage à une procédure visant des bénéficiaires spécifiques qu’à une grande loi consacrant des droits sociaux fondamentaux.81
∙ Exclusion
Christine Boutin, Ministre du logement déclarait lors de la mise en place du Comité de suivi du droit opposable au logement, le 5 juillet 2007 : « je souhaite (…) faire de ce droit opposable un droit effectivement universel ». Nicolas Sarkozy, quant à lui président de la République, affirmait dans un discours à l’Hôtel de ville de Vandoeuvre-lès-Nancy, le 11 décembre 2007 :
« Quand quelqu’un est dans la rue, qu’il est dans une situation d’urgence et de détresse, on ne va tout de même pas lui demander ses papiers ! C’est un être humain, qu’il soit français ou étranger».
Cependant, le droit au logement défini dans la loi du 5 mars 2007, ne s’adresse qu’aux individus « résidant sur le territoire français de façon régulière. »
Par conséquent, les étrangers au statut administratif précaire sont exclus du droit au logement opposable alors qu’ils constituent une part importante des sans-abri et des mal- logés : la part des étrangers est quatre fois plus élevée parmi les sans-abri que dans la population française globale. 82
Il semblerait que le législateur ait craint une croissance subite de la demande de logement du fait des étrangers :
« Un autre point sensible proviendra de la demande générée par l’immigration et se cristallisera autour de la notion de la stabilité de la présence exprimée au moment de la demande de logement ».
Par conséquent, la loi du 5 mars 2007 ne consacre pas le droit au logement comme un droit fondamental, dans la mesure où elle limite sa portée et ne reconnaît pas le droit au logement à toute personne au nom de la dignité de la personne humaine.
Par la loi du 5 mars 2007, le législateur a voulu renforcer la reconnaissance du droit au logement en le qualifiant d’opposable.
Cependant, sur le plan juridique, l’opposabilité créée par la loi du 5 mars 2007 ne correspond pas à la définition classique de l’opposabilité.
La loi du 5 mars 2007 ne crée pas une prérogative individuelle de portée générale que le titulaire peut invoquer lorsqu’elle est menacée (soit un droit subjectif) mais le droit de saisir une commission puis le juge pour faire respecter à l’Etat ses objectifs.
De plus, bien qu’elle ait été votée dans un contexte d’aspiration à la reconnaissance de la fondamentalité, ses dispositions ne permettent pas de hisser le droit au logement parmi les droits fondamentaux. En effet, la loi du 5 mars 2007 réduit la portée du droit au logement en effectuant une sélection des titulaires de ce droit. Par la sélection, la loi DALO éloigne le droit au logement de son lien avec la dignité humaine et donc du fondement de sa fondamentalité.
Le législateur a utilisé la notion d’opposabilité pour en garder la notion d’effectivité mais pas les dispositions contraignantes qu’elle implique. En effet, l’opposabilité a été envisagée comme un moyen au service d’une meilleure efficacité de l’action publique grâce à une action en justice de citoyens, contraignant l’Etat à respecter ses objectifs.
La loi du 5 mars 2007 crée donc un mécanisme de justiciabilité, qui permet à une personne de réclamer le respect de son droit au logement. Cependant, cette disposition reste circonscrite à certaines catégories de demandeurs et à certaines situations de mal-logement.
Ainsi, l’opposabilité du droit au logement mise en place par la loi du 5 mars 2007 apparaît comme limitée bien que le législateur ait témoigné de sa volonté de renforcer la reconnaissance du droit au logement.
La loi du 5 mars 2007 ne renforce pas la portée du droit au logement, mais elle a mis en place des garanties nouvelles pour le respect de ce droit.
En effet, la loi DALO crée une procédure spéciale pour le droit au logement des personnes défavorisées, et a tenté d’éclaircir les responsabilités en matière de politique du logement.
