La territorialisation et la mise en œuvre du droit au logement

By 20 March 2013

2. La clarification des rôles dans la mise en œuvre du droit au logement

La politique du logement en France souffre d’un enchevêtrement complexe des niveaux de compétences et des dispositifs.

Il semblerait qu’à défaut d’avoir consacré le droit au logement comme un droit effectif universel, la loi du 5 mars 2007 ait au moins permis d’identifier un « chef de file » dans la mise en œuvre du droit au logement.

En effet, comme l’indique Jean-Philippe Brouant, maître de conférences Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne : « On peut se demander si le dispositif n’est pas finalement destiné à mettre de l’ordre dans le mécano institutionnel de la politique du logement ». .

La loi du 5 mars 2007 semble avoir clarifié les enjeux relatifs à la responsabilité de l’action publique dans le domaine du logement social, et les rôles respectifs de l’Etat et des collectivités territoriales.

Ainsi, le législateur a choisi de faire de l’Etat le garant du droit au logement pour éviter de faire peser sur les collectivités territoriales une charge supplémentaire. Certains Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) volontaires pourront toutefois se voir déléguer la mise en œuvre du droit au logement.

Cependant, si l’attribution des logements est sous la responsabilité de l’Etat, il semblerait qu’elle soit concrètement à la charge des bailleurs sociaux. En effet, le levier principal prévu par la loi pour fournir des logements aux personnes dont la demande a été reconnue comme prioritaire et urgente par la commission et par le juge, consiste à mobiliser le contingent préfectoral.

2.1. L’Etat, garant principal de la mise en œuvre du logement

« C’est à [l’Etat] qu’il revient de compenser cette disgrâce que nous avons, parmi tant d’autres, de n’être pas nés tortues », déclarait le doyen Jean Carbonnier à propos de la légitimité d’une créance de logement contre l’Etat.

Loin d’exaucer le souhait de Jean Carbonnier, la loi DALO prévoit néanmoins que la garantie du droit au logement repose à titre principal sur l’Etat.

Ainsi, il semblerait que le législateur ait souhaité renforcer le rôle de l’Etat dans un domaine jusqu’alors dominé par une tendance à la territorialisation des compétences.

2.1.1 Un contexte de territorialisation de la mise en œuvre du droit au logement

La territorialisation se définit comme l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique qui soit réellement adaptée aux besoins locaux.117

Jusqu’à la loi du 5 mars 2007, la mise en œuvre du droit au logement était tantôt attribuée à l’Etat, tantôt dévolue aux départements ou aux intercommunalités.

Ainsi, les deux principaux outils de mise en œuvre du droit au logement jusqu’à présent relèvent des départements (PDALPD, FSL) mais les politiques territoriales de l’habitat relèvent des intercommunalités (PLH, SCOT).

La territorialisation est le produit de différentes logiques, comme l’explique Paule Quilichini, maître de conférences en droit public à l’Université d’Orléans :

« La territorialisation repose sur deux principes : celui de la subsidiarité qui implique de pouvoir répondre aux besoins propres de chaque bassin d’habitat ; celui de solidarité nationale qui impose de prévenir des ruptures d’égalité territoriale dans l’accès au logement. »

a) Une tendance à la territorialisation

∙ L’affirmation des collectivités locales

Parallèlement aux différentes vagues de décentralisation, le domaine du droit au logement a connu un certain éclatement des outils d’intervention de l’Etat.

L’organisation administrative française ne permettant pas une décentralisation à niveau Unique, le législateur n’a donc pas effectué de décentralisation globale de la politique du logement.

Il a préféré transférer certains dispositifs par délégation de compétences, sous forme de convention. Les délégations de compétences sont optionnelles et n’impliquent pas un transfert inconditionnel et irréversible de l’Etat.

Cependant, l’émergence de ces conventions a suscité quelques interrogations sur la permanence de la règle nationale. En effet, reposant sur la contractualisation de l’action publique, les délégations de compétences sont adaptables en fonction des réalités locales. Elles ont donc produit un droit négocié, faisant craindre une rupture d’égalité.

∙ Une action publique en panne de cohérence

Ainsi en vingt ans, le rôle croissant des collectivités locales dans la mise en œuvre du logement s’est affirmé. Cependant, cette « décentralisation maîtrisée » n’a pas véritablement entraîné la mise en place d’une action publique cohérente.

Malgré la tentative d’harmonisation par les conventions, un décalage persiste entre les objectifs de construction de logement de l’Etat et les réserves des communes à produire des logements destinés à des personnes en difficulté.

De plus, de fortes disparités persistent entre les communes dans la mise en œuvre de leurs compétences en matière de logement, entre le volontarisme des unes et les réticences des autres.

La superposition des lois a donné lieu à un éclatement des compétences entre :

La gestion des sols compétence des communes
La gestion de l’urbanisme compétence des communes et des

intercommunalités

La production et le financement du logement compétence de l’Etat qui peut être

déléguée aux EPCI et aux départements

L’action sociale compétence aux départements

b) Le rôle irréductible de l’Etat

Malgré le contexte de territorialisation de la mise en œuvre du droit au logement, l’Etat a toujours conservé un rôle central.

En effet, la territorialisation s’est traduite par une délégation de compétence et non un transfert réel.

De plus, l’Etat a toujours gardé la main sur le pilotage de grands programmes, comme en témoignent :
– Les opérations de renouvellement urbain de l’Agence Nationale pour le Renouvellement Urbain (ANRU), crée par la loi d’août 2003, qui coordonnent la démolition, la reconstruction et le réaménagement de quartiers difficile, en accord avec les agglomérations.
– Le volet “logement” du plan de cohésion sociale de la loi de janvier 2005
– Les opérations d’intérêt national (OIN), qui affichent des objectifs de production et de répartition de logement sur des territoires « stratégiques ».

Enfin, la suprématie de l’Etat est assurée par les moyens dont il dispose, autant sur le plan réglementaire que financier.

Aussi, bien que l’Etat ait partagé certaines compétences, son monopole du pouvoir de décision n’a pas été remis en question.

Ainsi, la territorialisation des politiques de l’habitat a conduit à une répartition de compétences et un partage des responsabilités entre l’Etat et les collectivités territoriales.

Cependant, l’Etat conservait un rôle essentiel, tout en reconnaissant une responsabilité locale en matière d’habitat.

La loi du 5 mars 2007 introduit-elle des changements importants dans cette organisation des responsabilités ?

Il semblerait qu’elle confère à l’Etat une légitimité nouvelle, pour renforcer son rôle dans la mise en œuvre du droit au logement.

Lire le mémoire complet ==> (Le droit au logement opposable en France : une avancée pour le droit au logement ?)
Mémoire de fin d’études – Métiers et pratique du droit dans les entreprises et les institutions
Université LYON 2 – Institut d’Etudes Politiques de Lyon