La Directive Performance Energétique des Bâtiments EPBD de 2002

By 29 March 2013

5. La législation

Nous allons voir ici quelles sont les lois qui encadrent les performances énergétiques que les bâtiments doivent atteindre. Même si d’un point de vue pratique seules comptent les textes actuellement en vigueur, nous parlerons également de la refonte de la Directive Européenne et ce pour deux raisons. D’un part parce, même si elle n’est pas encore transposée dans notre législation, elle indique l’évolution qui sera suivie. D’autre part, l’observation des changements intervenus lors de la refonte nous montre que les lois, particulièrement dans le domaine environnemental, évoluent. Nous verrons en quoi cette évolution est positive, mais aussi pourquoi elle se doit d’être progressive.

5.1. La directive EPDB de 2002

5.1.1. Le texte

La Directive Performance Energétique des Bâtiments ou EPBD64 (Energy Performance of Buildings Directive) impose aux Etats (dans notre cas, aux régions), de se doter de toute une série d’outils pour limiter la consommation énergétique des bâtiments car ceux-ci représentent près de 40% de la consommation d’énergie primaire en Europe.

Cette directive a 6 exigences :
1. Développer une méthode de calcul de la Performance énergétique dont le résultat est exprimé en termes d’énergie primaire
2. Développer des exigences minimales pour les bâtiments neufs
3. Développer des exigences minimales pour les bâtiments existants (surface supérieure à 1.000 m2) qui sont sujet à une rénovation importante
4. Développer une Certification de la Performance énergétique des bâtiments
5. Réaliser une inspection régulière des chaudières et systèmes d’air conditionné, avec en plus une évaluation des installations de chauffage pour lesquelles les chaudières ont plus de 15 ans
6. L’exigence pour les experts et les inspecteurs pour la certification des bâtiments, de rédiger le brouillon des recommandations relatives à l’inspection des chaudières et des systèmes d’air conditionné.

Il relève de la responsabilité de chaque Etat Membre de choisir les mesures qui correspondent au mieux à leur situation particulière, dans le cadre de ces objectifs et principes généraux (c’est le principe de subsidiarité). Le 4 janvier 2006 était la date officielle à laquelle les 25 Etats Membres devaient avoir transposé la Directive dans leur loi nationale.

Telle qu’elle est, la directive n’impose pas de niveau de performance énergétique aux Etats Membres. Les exigences 4 à 6 peuvent être appliquées sans améliorer les performances énergétiques par exemple.

64 Directive 2002/91/EG du parlement européen et du conseil du 16 décembre 2002. Texte de la directive : training.eebd.org/Page.aspx?id=63&ui=fr&lang=fr

5.1.2. Impact au niveau des Etats Membres 65 66

Même s’il existe des différences entre les pays, on observe des tendances générales liées à la transposition de la directive dans les législations nationales.

Tous les pays ont saisi l’occasion de la transposition de la directive pour modifier leur législation. Si une réglementation sur le sujet existait déjà, elle a souvent été rendue plus stricte, en étendant le champs d’action existant à des catégories d’immeubles supplémentaires par exemple, en ajoutant des contraintes sur l’utilisation d’énergies renouvelables, ou en dépassant les niveaux d’exigences de la directive.

Il est difficile d’attribuer les progrès observés à la seule directive mais elle a certainement eu un impact positif sur les nouvelles constructions dans certains pays. De la même manière, la directive a pu favoriser la visibilité et l’introduction de solutions technologiques permettant de réaliser des économies d’énergie. L’information du public s’est également améliorée.

a) Les aspects positifs principaux de la DPEB depuis son entrée en vigueur:

La DPEB a eu de nombreux effets positifs. En voici deux des plus significatifs:

* La plupart des Etats Membres ont mis en place un service administratif fonctionnel pour délivrer les certificats et inspecter les chaudières et les climatisations, ainsi que pour former et/ou reconnaître des experts qualifiés; les expertises techniques dans ce domaine sont ainsi nettement améliorées sur le territoire de l’UE. Mais les niveaux des contrôles qualité, d’indépendance des experts et du contrôle des exigences sont plus ou moins élevés selon les Etats Membres.

* Il y a maintenant dans la plupart des EM (Etats Membres) des critères clairs pour la désignation d’un bâtiment à haute performance énergétique, identifié par un label spécial, qui peut informer les consommateurs et faire progresser le marché. Ces critères sont cependant très différents à travers l’Europe et nécessitent une harmonisation.

b) Les points faibles de la DPEB

* Les experts et les inspecteurs devraient disposer d’outils standardisés, au moins au niveau national ou régional, qui leur permettent de donner des conseils clairs et reproductibles et d’accomplir leur travail plus vite, ce qui réduirait les coûts des certificats ou des rapports d’inspection. La définition de critères clairs de coût-efficacité va dans le même sens.

* Les Etats membres ont indiqués que les inspections périodiques obligatoires des petites installations de chauffage et de climatisation, et même d’installations plus grandes dans des climats tempérés, s’avèrent clairement non rentables, même si elles sont effectuées au minimum technique exigé par les normes CEN en vigueur. Or toutes les exigences de la DPEB se veulent avoir une incidence positive sur les coûts. .

* Des comparaisons entre les états sur les méthodes utilisées, les certificats et les exigences resteront difficiles à l’avenir, voire impossibles; cependant on pourra procéder, par exemple, à des évaluations comparatives, même si cela semble peu évident. Les certificats seront valables en général à l’intérieur de chaque EM, mais pas par-delà ses frontières.

5 PAPADOPOULOU, K., et alii, “Evaluation of the impact of national EPDB implementation in EU Member States”, dans The REHVA European HVAC Journal, volume 47, Mars 2010, pp. 8-14, www.rehvajournal.com/magazine/default.asp?sayi=16&syf=8
66 Dir. MALDONADO, E., et alii, «Synthèse sur l’Action Concertée de soutien à la transposition et à lamise en œuvre de la Directive 2002/91/EC CA – EPBD (2005 – 2007) », 2008, Document sur internet, www.epbd-ca.org/Medias/Pdf/CA_EXECUTIVE_SUMMARY_REPORTFR.pdf, accédé en août 2010.

* Les nouvelles exigences établies par les EM, spécialement pour les rénovations importantes, causent souvent des difficultés majeures aux propriétaires des bâtiments. Il faudra donc réfléchir à des systèmes d’aide financière.

5.1.3. Refonte de la directive EPBD approuvée en mai 201067

La directive68 a été sensiblement modifiée et, pour plus de clarté et d’efficacité, une refonte de celle-ci a été nécessaire. Le but de ces adaptations était d’étendre les champs d’application du texte initial afin d’aider l’Union Européenne à atteindre les objectifs qu’elle s’est fixée dans son paquet énergie-climat présenté en 2008 (communément résumé sous l’objectif des « 3 fois 20 ») : 20% de réduction des gaz à effet de serre, 20% de réduction de la consommation d’énergie et 20% d’énergie renouvelable d’ici à 2020. L’amélioration des performances énergétiques des bâtiments est un moyen à la fois efficace d’un point de vue coût et également générateur d’emploi, en particulier dans le secteur de la construction.

Ainsi, tous les nouveaux bâtiments doivent atteindre une consommation d’énergie ”quasiment nulle” au 31 décembre 2020 (article 9). Cette échéance a été avancée de deux ans (fin 2018) pour les nouveaux bâtiments du secteur public qui sont appelés à donner l’exemple. Une partie du financement de ces changements proviendra du budget de l’UE. Des objectifs intermédiaires visant à améliorer la performance énergétique des nouveaux bâtiments ont été fixés à 2015. Tous les bâtiments construits après 2020 devront donc être conformes à des normes énergétiques élevées pour s’approcher du ”zéro énergie” grâce au recours prioritaire aux énergies renouvelables ou encore à l’utilisation des dernières technologies de construction et d’isolation.

Les États Membres devront élaborer des plans nationaux pour augmenter le nombre de bâtiments se rapprochant de la norme ”zéro énergie”. Le texte prévoit notamment à la mi-2011 la production par les pays membres d’une liste d’incitations financières (Article 9bis) pour assurer la transition, telles que l’assistance technique, les subventions, les systèmes de prêts à faible taux d’intérêt.

L’obligation d’établir un système d’homologation pour mesurer la performance énergétique des bâtiments est aussi prévue. ”Des certificats seront exigés pour tout bâtiment construit, vendu ou loué à un nouveau locataire et également pour les bâtiments où plus de 500 m2 sont occupés par des administrations et visités fréquemment par le public. Cinq ans après que la législation soit entrée en vigueur, ce seuil sera abaissé à 250 m2”, précise le texte. Un certain nombre de bâtiments est toutefois exclus notamment les petits logements (moins de 50 m²), les sites industriels, ateliers et bâtiments agricoles à faible demande énergétique ou les bâtiments historiques protégés.

67 www.rics.org/site/scripts/documents_info.aspx?documentID=798&pageNumber=1
68 Texte de la directive : www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2009-0278+0+DOC+XML+V0//FR#ref_2_5

Lorsque des bâtiments existants subissent des rénovations importantes, ils devront également être améliorés d’un point de vue énergétique, lorsque cela est possible, pour satisfaire aux exigences légales minimales (Article 7). De plus, les composants et systèmes techniques des bâtiments qui sont remplacés devront eux aussi répondre à ces exigences. Les critères pour les bâtiments existants concernés ont été élargis (critère de surface minimale de 1000m² supprimé) Les Etats Membres devront encourager les propriétaires à profiter de la rénovation pour installer des compteurs intelligents (article 8.3) et remplacer le chauffage existant, la tuyauterie d’eau chaude et la climatisation par des alternatives à hautes performances sur le plan énergétique telles que les pompes à chaleur.

Les Etats Membres auront le devoir d’informer les propriétaires et les locataires en matière de certification, d’inspection et de possibilités existantes pour améliorer les performances énergétiques (Article 19).

Ils devront également réaliser des contrôles stricts et imposer des amendes en cas de non- conformité (Article 22).

5.1.4. Critique de la directive après refonte

Seuls 1% de logements neufs69 viennent s’ajouter annuellement au parc existant en Europe. Il est donc essentiel de prendre en compte ce stock existant. Sur ce point, la suppression du seuil de 1000m2 pour la rénovation majeure est clairement une disposition très importante de la nouvelle directive et elle va dans le bon sens. Mais d’autres limitations subsistent.

69 Chiffre et détails du calcul pour la Belgique au point 4 des annexes. Le point 5 donne une estimation des quantités de CO2 économisées grâce à l’obligation de construire en passif et de rénover en basse énegie

Tout d’abord la notion de rénovation majeure qui est définie par la directive comme étant la situation où le coût total de la rénovation de l’enveloppe du bâtiment ou du système technique de bâtiment est supérieure à 25% de la valeur de l’immeuble (à l’exclusion de la valeur du terrain sur lequel l’immeuble est situé), ou lorsque plus de 25% de la surface de l’enveloppe bâtiment est rénovée.

Ensuite, le texte prévoit que ces rénovations majeures doivent accroître les économies d’énergie uniquement si cela est techniquement, fonctionnellement et économiquement réalisable.

Ces deux points font qu’une grande partie des bâtiments existants sortiront du cadre de cette directive.

Dans un communiqué, le député européen d’Europe Ecologie Yannick Jadot considère cette nouvelle version de la directive comme une avancée majeure mais a cependant dénoncé l’occasion ”ratée” de l’UE de mener une politique plus ambitieuse sur ce plan. « Au lieu de mettre en place une politique ambitieuse d’efficacité énergétique en investissant massivement dans la rénovation du bâtiment, l’UE se concentre uniquement sur les nouvelles constructions. Elle laisse passer l’occasion de créer des millions d’emplois, de réduire notre dépendance énergétique vis-à-vis de nos voisins et de lutter de manière significative contre le changement climatique » 70, a-t-il regretté.

5.1.5. Critique personnelle de la directive après refonte

Il est certain que si cet avis, partagé par le WWF, avait été suivi, cela aurait mené à un impact plus grand de la directive. Mais il faut également considérer qu’il y a un équilibre à trouver entre des exigences environnementales et les lourdeurs, économique ou administrative, de leur application. Raisonnons par l’absurde : si non imposons que tous les bâtiments existants soient rénovés dans de brefs délais pour améliorer leurs performances énergétiques, quelles seront les conséquences ? Pour ce qui est des conséquences positives, on aura bien sûr la diminution de la facture énergétique mais on espère par la même occasion une dynamisation du secteur de la construction ainsi qu’une baisse des coûts des équipements grâce à une maturation accélérée du marcher des fournisseurs dans ce secteur. Mais on peut aussi anticiper certaines difficultés qui viennent mettre en difficulté certains des espoirs énoncés plus haut :

* tension sur le marché de la main d’œuvre qualifiée tout d’abord : celle-ci est déjà en pénurie chronique, ce qui occasionne des coûts de main d’œuvre élevé.71 Une rénovation massive imposée à marche forcée risque d’encore aggraver la situation, surtout dans un domaine où le savoir-faire, bien qu’en progression, n’est pas encore suffisamment répandu.

* Il en va de même pour les matériaux qui seront utilisés lors de ces rénovations.

Supposer qu’une plus grande demande aura pour effet de faire réaliser des économies d’échelles et de diminuer les prix résulte d’un raisonnement simpliste. Il suffit de voir quelle a été l’évolution de prix des matières premières ces dernières années suite à la demande accrue venant de Chine. Les prix ne peuvent diminuer que si la demande est compatible avec les capacités de production, ce qui est loin d’être garanti dans l’hypothèse de notre raisonnement (évolution massive et rapide). Et pour bien faire, il faudrait que cette production ait le temps de se développer au niveau local, à moins d’accepter de voir les économies d’énergies de chauffage partiellement annulées part le coût énergétique du transport des matériaux et systèmes nécessaires.

* Enfin, des rénovations seront imposées à des propriétaires qui n’en ont pas nécessairement les moyens. Que fera-t-on lorsque l’on se trouvera dans cette situation ? Situation potentiellement aggravée par les deux risques précédemment énoncés. Car l’équation propriétaire = personne qui a les moyens est bien sûr fausse. Et les investissements demandés ne sont rentabilisés que sur le long terme. Il faudra donc choisir entre mettre ces personnes en difficulté, ce que je pense inacceptable, ou subventionner « massivement » ces rénovations, ce que je pense irréaliste.

70 europeecologie.eu/Efficacite-energetique-des,1300
71 “Etude sur le secteur belge de la construction et ses PME”, Document sur internet, accédé en août 2010, www.cefip.be/FILES/Documenten/FR/CeFiP_Dexia_secteur_construction_rapport_final.pdf

Le lobby écologiste est dans son rôle lorsqu’il demande que ces règlementations aillent plus loin et plus vite. Car l’objectif ultime est en effet que chaque bâtiment en Europe (limite territoriale du champ d’application de cette directive) occasionne des dépenses énergétiques minimales. Mais une application plus progressive permet d’éviter des tensions excessives sur le marché du travail et de la fourniture de matériaux, de laisser le temps que les connaissances et le savoir-faire nécessaires se propagent et de diminuer le montant global des subventions en évitant de financer des rénovations de bâtiments qui auraient de toute façon été remplacés ou rénovés quelques années plus tard. Une démarche plus progressive permet également de corriger le tir lorsque l’on voit que la voie choisie n’est pas optimale (exemple dans le cas spécifique des panneaux photovoltaïques en Belgique).

C’est la stratégie qui a été adoptée pour les émissions des véhicules automobiles qui subissent des normes de plus en plus strictes. Et c’est aussi celle qui sera utilisée pour les bâtiments. Rendez-vous est d’ores et déjà prix en 2015 pour la prochaine révision de la directive.

En ce qui concerne la certification énergétique des bâtiments, elle est indispensable sur le long terme. Mais l’expérience française72 montre les résultats sont jusqu’ici décevants.73

Alors que le certificat est obligatoire depuis le 1er novembre 2006 pour la vente et depuis le 1er juillet 2007 pour la location, à peine 1% des annonces (chiffre de mai 2008) mentionnent la performance énergétique du bien à vendre ou à louer, et les notaires et agents immobiliers notent que ce critère intervient peu dans la décision d’achat. Rendreobligatoire cette information pourrait aider à faire évoluer plus rapidement les habitudes. Cet exemple montre que la législation européenne doit parfois être complétée pour atteindre les objectifs qu’elle s’était fixés.

72 «Immobilier : le diagnostic énergétique n’a aucune influence sur la décision d’achat », dans Le Monde, Journal sur internet, 26.05.2009 www.koahoo.com/diagnostic-immobilier/actualite/immobilier-le-diagnostic-energetique-n-a-aucune-influence-sur-la-decision-d-achat.html
73 Comme nous l’avons vu au chapitre 1, l’information, même si elle peut jouer un rôle positif, n’est pas suffisante. Les choix d’un acheteur ou locataire sont guidés par un ensemble de paramètres qui peuvent entrer en conflit avec les considérations d’économies d’énergie ou sont jugés plus importants.

Lire le mémoire complet ==> (Les économies d’énergie dans le secteur des logements sociaux)
Mémoire de Fin d’Etudes en vue de l’obtention du grade académique de Master en Sciences et Gestion de l’Environnement
Université Libre de Bruxelles – Institut de Gestion de L’environnement et Aménagement du Territoire