L’histoire de la Cour des comptes : Création et développement

By 14 February 2013

II. L’environnement cognitif de la politique qualité de la Cour des comptes

La composante cognitive de l’environnement de la Cour des comptes (les spécificités de la Cour des comptes) est composée de l’histoire de l’institution, de l’étude de ses différentes missions historiques et de la culture de l’institution108.

108 Le mode de fonctionnement de la Cour des comptes est également détaillé en section 3 du chapitre 2 grâce à l’approche par le processus utilisée pour décrire la certification.

II. 1) L’histoire de la Cour des comptes

a- Création et développement de la Cour des comptes

La Cour des comptes est une institution supérieure de contrôle et également une juridiction administrative compétente dans le domaine financier créée en 1807, elle est le fruit d’un héritage napoléonien. Le terme juridiction financière signifie qu’elle fait partie des institutions de justice spécialisée en matière de finances publiques.

La loi du 16 septembre 1807 et le décret impérial du 28 septembre 1807 sous Napoléon I ont créé et organisé l’actuelle Cour des comptes. Son rôle était d’informer l’Empereur seul et ses attributions étaient étroitement délimitées à un audit de conformité comptable; reprenant les traditions de l’ancien régime, le contrôle est exercé en forme juridictionnelle, selon une procédure contradictoire écrite, s’achevant par des décisions prises collégialement.

A l’origine la Cour des comptes et centralisée et surtout unique. Les chambres régionales des comptes n’apparaissent que 170 ans plus tard. Les contrôles exercés par la Cour sont alors des audits de conformité comptable et reprennent les traditions de l’ancien régime : le contrôle est exercé selon une procédure contradictoire écrite et s’achève par des décisions prises collégialement.

Après la seconde guerre mondiale, les fonctions de la Cour des comptes sont considérablement élargies. La collaboration de la Cour au contrôle de l’exécution du budget de l’État est confirmée par la Constitution de 1946, puis par la Constitution de 1958, qui la chargent expressément d’assister le Gouvernement et le Parlement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances. En 1976, la Cour des comptes se voit attribuer l’audit des comptes de la Sécurité sociale et des entreprises publiques ainsi que l’audit de toutes les organisations recevant des fonds publics et des associations faisant appel à la générosité publique. À partir de 1982, le mouvement de décentralisation en France ainsi que la création des Chambres régionales des comptes sont à l’origine d’une importante évolution de ses compétences.

C’est en 2005 que la Cour des comptes gagne son autonomie budgétaire, son budget ne faisant plus partie du budget du ministère des Finances mais étant maintenant rattaché au budget du Premier Ministre (nécessitant tout de même une autorisation du Parlement).

Créée par et pour Napoléon, la Cour des comptes a su s’émanciper et asseoir sa légitimité en répondant à un besoin fondamental : celui du contrôle du bon emploi des deniers publics.

Le positionnement de la Cour des comptes à égale distance entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif apparaît en 1822. La Cour assiste alors le Parlement pour le contrôle et l’exécution des lois de finances. C’est en 1832 que le rapport annuel de la Cour est pour la première fois transmis au Parlement (rapport jusqu’alors seulement transmis au Souverain). La dimension publique et citoyenne de la Cour prend toute son ampleur en 1938 avec une première publication accessible à l’ensemble des citoyens.

b- Les traces de l’histoire de la Cour des comptes

De son passé de plus de deux cent ans, la Cour des comptes en garde des traces toujours visibles qui marque son fonctionnement et son organisation.

Il s’agit en premier lieu de son organisation interne et du grade du corps des membres de la Cour des comptes. Le corps des membres de la Cour des comptes est composé de magistrats recrutés soit directement à la sortie de l’École nationale de l’administration, soit par la voie dite du « tour extérieur ». Les magistrats de la Cour sont inamovibles et les différents grades sont les suivants : auditeurs, conseillers référendaires et conseillers maître. Ce corps est régi par le statut général des fonctionnaires et par diverses dispositions législatives et réglementaires particulières dont une partie seulement a été codifiée dans le code des juridictions financières.

L’organisation de la Cour des comptes est elle aussi historique. La Cour est découpée en sept chambres qui exercent le contrôle des comptes et de la gestion des ministères relevant de son champ de compétence109, des établissements publics nationaux et des organismes divers placés sous la tutelle de ces ministères, ainsi que des entreprises publiques du secteur. La Cour se compose également d’un ministère public exercé par le Parquet composé d’un Procureur général et de trois avocats généraux qui assurent un rôle de conseil en matière juridique et un rôle de réviseur en révisant les rapports préparés par la Cour. Le parquet agit également comme un intermédiaire entre l’administration et la Cour des comptes. Finalement la Cour est dirigée par un Premier président qui définit l’organisation générale des travaux de la Cour des comptes. Pour cela il répartit les attributions de la Cour entre les sept chambres et arrête le programme prévisionnel des travaux de la Cour mais les décisions en matière de programme et de publication ne sont prises qu’après consultation des présidents du chambre et du Procureur général réunis au sein du comité du rapport public et des programmes (le CRPP). Ce comité représente une des formations délibérantes de la Cour, l’audience solennelle, les chambres réunies, les formations inter-chambres et les formations inter- juridictions (entre la Cour et les Chambres Régionales) sont les autres principales formations délibérantes de la Cour.

109 1ère chambre : ministère des finances et du budget, ensemble des circuits financiers publics, 2ème chambre : ministères chargés de la défense, de l’industrie, de l’énergie, du tourisme, du commerce extérieur, du commerce et de l’artisanat, entreprises et organismes publics industriels, 3ème chambre : ministères chargés de l’éducation, de la culture et de la recherche, de la jeunesse et des sports, secteur public de l’audiovisuel, 4ème chambre : ministères chargés des activités régaliennes de l’État (justice, intérieur, affaires étrangères), jugement des appels des chambres régionales des comptes, 5ème chambre : ministères chargés de l’emploi, du travail, de la formation professionnelle, du logement et des affaires sociales, organismes faisant appel à la générosité publique, 6ème chambre : ministères chargés de la santé et de la sécurité sociale, organismes de sécurité sociale, 7ème chambre : ministères chargés de l’équipement, des transports et de l’aménagement du territoire, de l’agriculture et de la pêche, de l’environnement.

On note ensuite une autre trace de l’histoire toujours présente au sein de la Cour, la prestation de serment effectuée par tout magistrat de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes. Ce serment a lieu en audience solennelle et consiste pour les magistrats à prêter serment de remplir bien et fidèlement leurs fonctions, de garder le secret des délibérations et de se comporter en tout comme un digne et loyal magistrat.

La trace suivante de l’histoire de la Cour est matérialisée par les mortiers, une coiffe de velours noir, bordée d’un galon d’or pour les conseillers maîtres et référendaires, de deux galons pour les présidents de chambre, Premier président et Procureur général. Cette coiffe fait partie de la tenue de cérémonie des magistrats, revêtue lors des séances solennelles illustrées par la photo suivante. Lors des séances solennelles, les huissiers encore appelés « aboyeurs » annoncent l’entrée du Premier président et du Procureur Général en la Grand’Chambre.

Figure 1: Photo d’une séance solennelle à la Cour des comptes en Grand’chambre.

Source : Site internet de la Cour des comptes (http://www.ccomptes.fr)

Finalement, les dernières traces les plus visibles de l’histoire de la Cour sont des éléments organisationnels tels que la réalisation des contrôles sur des dossiers nommés DLR (Dossier- Liasse-Rapport), des pièces justificatives des recettes et dépenses et pesant plus de 5 kilos pour la plupart entraînant l’existence d’une « tour des archives » impressionnante au sein de la Cour. Concernant les éléments organisationnels de la Cour, on peut relever également l’organisation de ses locaux situés dans le Palais Cambon édifié entre 1898 et 1912 qui ne regroupe plus aujourd’hui la totalité des cabinets des magistrats (une extension ayant été construite rue Saint Honoré) mais comporte toujours les cabinets des Présidents de Chambres, de certains magistrats, du Parquet et comporte également la bibliothèque majestueuse de la Cour, la Grand’chambre (utilisée pour les séances solennelles) ou encore le Cercle (lieu de rencontre réservé aux magistrats).

Figure 2 : Photos de la bibliothèque de la Cour des comptes

Source : Site internet de la Cour des comptes : http://www.ccomptes.fr

Lire le mémoire complet ==> (La politique qualité de la certification des comptes publics : le cas de la Cour des comptes)
Thèse présentée et soutenue publiquement à la Cour des comptes en vue du Doctorat des Sciences de Gestion
Université de Poitiers – Ecole doctorale sociétés et organisations