L’étude de la politique de la qualité pour la Cour des comptes

By 19 February 2013

III. L’étude du changement

Le cadre théorique institutionnel sollicité jusqu’alors pour caractériser les différentes étapes du changement est maintenant développé pour étudier les déterminants du changement. La question de recherche qui lie cette section 3 du chapitre 4 requiert une conceptualisation et une caractérisation du changement, ce qui a été réalisé pour partie dans la partie II avec une caractérisation par étape, par type de réponse et également par nature de rationalité. Cette partie III est un prolongement de la caractérisation et propose une étude des principaux mécanismes et déterminants du changement pouvant constituer un cadre explicatif à la caractérisation du changement présentée en partie II. L’objectif est de lier ontologiquement les questions du comment et du pourquoi (présentées en partie I de la section 3) pour conceptualiser la nature du changement ainsi que le préconise Busco et al. (2007) mais en se concentrant sur les facteurs et les mécanismes permettant d’en expliquer le processus de changement (les phases).

III. 1) Une perspective néo-institutionnelle

L’ensemble de l’analyse institutionnelle comporte trois branches :
– le néo-institutionnalisme économique développé par Williamson (1975) et reposant sur les théories des coûts de transaction. Ce courant s’intéresse aux institutions du capitalisme c’est-à dire le marché, les contrats, les firmes etc. et ne s’applique donc pas à l’étude de cas de la Cour des comptes;
– le néo-institutionnalisme sociologique développé par Powell, DiMaggio et Scott qui porte sur l’analyse des évolutions des formes structurelles au travers de la conformité aux règles, valeurs et attentes institutionnalisées, une approche adaptée au cas de la Cour des comptes;
– le vieil institutionnalisme qui étudie les activités quotidiennes et la production et reproduction des opérations avec une institution selon une approche de l’unité pertinente d’analyse économique en rejetant toute idée de règles de décisions optimales et l’individualisme méthodologique des néo-classiques (Nelson et Winter, 1982), une approche qui n’est pas retenue par la Cour en raison du manque de recul sur l’audit financier pour la Cour.

L’approche néo-institutionnelle notamment développée par Scott (1987) distingue quatre formulations spécifiques décrites par Carpenter et al., (2006, p. 8). La théorie institutionnelle définit d’abord l’organisation comme :
– un processus de création de valeur;
– un lieu de création d’une réalité sociale indépendante de la vue des acteurs;
– une institution pouvant faire référence à plusieurs modèles dans le cadre d’une recherche de légitimité, de ressources ou de la capacité de survivre;
– un mélange de systèmes normatifs et cognitifs.

Au sein de l’approche néo-institutionnelle, il est possible de centrer davantage l’approche retenue grâce au découpage en six « vignettes » de Lowndes (1996). Une vignette est une illustration qui ne représente pas une frontière nette mais plutôt un caractère, une description, une vision de la théorie néo-institutionnelle (1996, p. 184, Lowndes). Une vignette procure ainsi une « boîte à outils » pour étudier l’organisation. La vignette retenue est celle de l’institution mythique218. Cette « boite à outils » intègre le pouvoir de l’environnement institutionnel, l’impact de la légitimité et le pouvoir des mythes institutionnels par le biais des isomorphismes. Même si l’environnement, la notion de légitimité et le mécanisme des isomorphismes prennent une place importante dans cette vision de la théorie néo- institutionnelle, une organisation dispose d’une certaine liberté et travaille activement pour influencer et manipuler les évaluations des parties prenantes. En effet, une structure formelle (la politique qualité en est une illustration), n’est pas toujours imposée à l’organisation, elle peut résulter d’un choix (Carruthers, 1995, p. 323).

a La légitimité : une notion centrale

L’approche néo-institutionnelle du changement par la légitimité permet de dresser un état des lieux des valeurs, intérêts et des parties prenantes de l’organisation afin d’avoir une vision claire des déterminants ou des leviers pouvant aider à la compréhension de la caractérisation du changement. La légitimité est une perception généralisée que l’action est désirée, propre ou appropriée dans un système construit socialement de normes, valeurs, croyances et définitions (Suchman, 1995, p. 574).

Avec la théorie néo-institutionnelle, la légitimité est considérée comme un input à part entière dans le processus de transformation organisationnelle (Hatch, 2000). L’une des difficultés liée à la recherche de légitimité par les organisations est la création d’un découplage en incorporant des pratiques légitimées en externe sans pour autant qu’elles soient en rapport avec leur efficience au sein de l’organisation (Weick, 1976, Meyer et Rowan, 1977). Le découplage tel qu’il est ainsi décrit ne peut s’intégrer dans le cadre de l’étude de la politique de la qualité pour la Cour des comptes qui se focalise sur la caractérisation du changement (comment) et non sur l’apparition du changement (pourquoi).

218 Les cinq autres vignettes détaillées par Lowndes (1996) sont celle de :
l’institution efficace (faisant référence à l’approche de Williamson);
l’institution stable (incorporant à la fois les éléments de l’institution mythique et de l’institution efficace); l’institution manipulée (importance de l’intérêt individuel, du pouvoir des politiciens et bureaucrates et aucune notion de l’intérêt public);
l’institution désagrégée (faisant référence à la relation entre les acteurs Gouvernementaux et non- Gouvernementaux et dressant une image de l’institution informelle et relativement stable dans le temps); l’institution appropriée (l’institution produit de l’ordre pour la vie politique et accroit se capacité en réduisant la compréhension des acteurs et privilégiant la logique de l’appropriateness).

La légitimité reste cependant un concept central pour la caractérisation du changement car elle dispose d’un fort pouvoir explicatif. La légitimité peut d’abord être approchée d’un point de vue global en considérant la légitimité institutionnelle qui concerne la validité et l’autorité d’un système public de règles qui définissent les différentes structures et positions, les droits, les devoirs, les pouvoirs et les immunités qui les accompagnent (Rawls, 1971). Ensuite, il existe plusieurs dimensions attribuables à la légitimité. Une des typologies les plus usitées distingue la légitimité réglementaire de la légitimité cognitive et de la légitimité normative (Scott, 1995; Ruef et Scott, 1998). Pour acquérir une légitimité réglementaire, les organisations doivent mettre en place des structures formelles de contrôle et de réglementation, des mécanismes coercitifs qui permettent d’assurer l’ordre et la stabilité. La légitimité cognitive nécessite de se conformer aux compréhensions culturelles tacites partagées par l’environnement (Meyer et Rowan, 1977). Finalement, la légitimité normative introduit une dimension prescriptive, évaluative et obligatoire dans la vie sociale des organisations.

D’après Suchman (1995) la légitimité peut suivre trois courants distincts. Elle peut être liée à l’évaluation de l’organisation par les parties prenantes et être ainsi pragmatique. La légitimité peut ensuite être fondée sur une évaluation normative de la propriété morale, une légitimité normative. Enfin, la légitimité peut être associée aux définitions cognitives de l’appropriation et de l’interprétation, une légitimité cognitive. La légitimité pragmatique est une légitimé basée sur l’influence car elle implique des échanges directs entre l’organisation et son public. La légitimité morale est davantage fondée sur un jugement reflétant les croyances sociales de l’organisation selon un système de valeurs construit. La légitimité cognitive n’est plus fondée sur la notion d’intérêt ou d’évaluation mais plutôt sur l’importance de la capacité de compréhension et sur la cohérence. Afin de mieux définir cette typologie de la légitimité, le tableau suivant retrace les différentes stratégies pour gagner une légitimité, la conserver et la réparer.

Tableau 13 : Les stratégies de légitimation

Obtention Maintien Réparation
Légitimité générale Se conformer à l’environnement, le sélectionner et le manipuler Percevoir les changements, et se protéger en communiquant subtilement en « stockant » de la légitimité Normaliser et restructurer
Légitimité pragmatique Se conformer à la demande, sélectionner les marchés et communiquer Consulter l’opinion des leaders et se protéger en communiquant subtilement et en « stockant » de la légitimité Renier
Légitimité morale Se conformer aux idées, sélectionner un domaine et persuader (démonstration du succès) Gérer l’éthique de l’organisation S’excuser, se justifier et dissocier (les acteurs, les pratiques)
Légitimité cognitive Se conformer aux modèles, sélectionner des labels et institutionnaliser Gérer les regards extérieurs Expliquer

Source : Adaptation du tableau de synthèse présenté par Suchman (1995, p. 600)

Ces différentes visions de la légitimité nourrissent la compréhension de la caractérisation du changement de la politique qualité de la Cour des comptes. En effet, lors de la première phase temporelle étudiée, la qualité n’occupe qu’une place marginale et la politique qualité se trouve alors à l’étape de désinstitutionnalisation et n’est donc pas encore développée ou formalisée. Ce stade dans l’avancée du changement institutionnel peut s’expliquer par la recherche d’une légitimité d’abord normative ou pragmatique de la part de la Cour des comptes. En effet, l’événement perturbateur qu’est la certification implique de profonds bouleversements (comme l’ont révélé les entretiens) et la première recherche de la Cour est de répondre à l’influence de son environnement représenté par l’environnement normatif et les normes internationales d’audit. La légitimité nécessaire pour l’institution ne revêt à ce stade qu’un caractère prescriptif, évaluatif et surtout obligatoire. La Cour des comptes ne peut à ce stade adapter sa propre politique qualité mais seulement prendre connaissance des prescriptions normatives et n’a donc que des considérations normatives ou pragmatiques pour sa légitimité. Elle va ainsi se conformer à la demande (l’exercice de certification inscrit dans la LOLF 2001) et sélectionner un marché, celui du référentiel normatif d’audit développé par l’IFAC, les ISAs, impliquant la nécessité de développer sa politique qualité comme l’étude de la documentation l’a révélée.

Pour la phase temporelle liée au premier exercice de certification, la recherche de légitimité de la Cour évolue. En effet, elle est plus à même maintenant de mieux cerner son environnement et les croyances sociales qui le composent. Sa recherche va donc s’orienter vers une légitimité morale ou cognitive qui nécessite de se conformer aux idées de l’environnement (la mise en place d’un contrôle qualité et d’une assurance qualité décrits par l’environnement réglementaire et normatif présenté dans le chapitre 2) et de persuader son environnement219. C’est pour cela que la Cour développe à ce stade sa politique qualité selon les prescriptions des normes et la formalise dans le guide de la certification.

Finalement, la dernière phase temporelle de l’étude, le deuxième exercice de certification ou l’étape de la théorisation de la politique qualité correspond à la recherche d’une légitimé réglementaire. Après avoir compris son environnement, ses attentes et ses croyances, la Cour des comptes a besoin de mettre de l’ordre dans la structure de sa politique qualité (un manque de structuration et d’équilibre ayant été noté lors de la phase précédente). Elle recherche donc une légitimité réglementaire et cognitive pour faire la démonstration de sa cohérence et compétence en termes de qualité. C’est pour ces raisons que la politique qualité de la Cour évolue, se développe et se voit attribuer de nouvelles appellations pour une meilleure appropriation et voit également ses rôles et responsabilités plus clairement définis. La Cour des comptes se conforme davantage au modèle des normes internationales d’audit.

La recherche de légitimité par la Cour et spécifiquement l’évolution de la légitimation permet ainsi de mettre en avant pour chacune des étapes du changement institutionnel dégagée, des déterminants du changement.

b La caractérisation du changement en lien avec les mécanismes d’isomorphismes et le mimétisme

Selon DiMaggio et Powel (1983), les isomorphismes institutionnels sont les processus par lesquels les organisations ont tendance à adopter les mêmes pratiques et les mêmes structures en réponses à des pressions institutionnelles communes qui peuvent exister selon trois niveaux d’analyse :

– les isomorphismes normatifs font référence à l’insertion culturelle de l’organisation dans son environnement. L’objectif est de partager un savoir commun pour faire émerger un sentiment d’appartenance qui oriente les comportements. L’isomorphisme normatif introduit la profession et les associations professionnelles comme une force de socialisation (Fogarty, 1992). Il est défini par Dimaggio et Powell (1983) comme l’ensemble des efforts collectifs par lesquels les membres d’une profession définissent les conditions et les méthodes de travail afin d’établir une base cognitive légitime à leurs activités et en procurer un degré d’autonomie suffisant;

– les isomorphismes mimétiques résultent de l’imitation entre organisations et sont liés à des situations pour lesquelles les choix d’action sont peu clairs et nécessitant alors le mécanisme de mimétisme. Le mimétisme intervient au niveau de la définition des rôles et également au niveau de la modélisation des relations (Fogarty, 1992). La socialisation par l’isomorphisme mimétique s’accomplie lorsque les actions et croyances de l’organisation correspondent à celles de l’environnement;

– les isomorphismes coercitifs sont les mécanismes par lesquels des acteurs extérieurs imposent des solutions utilisables par l’organisation dans sa quête de légitimité et d’appartenance à un environnement. Selon DiMagigio et Powell (1983), l’isomorphisme coercitif résulte non seulement des pressions formelles et informelles exercées sur l’organisation par d’autres organisations desquelles elle dépend, mais également des attentes de la société dans laquelle elle exerce ses activités. Cet isomorphisme sert la vision de la production au niveau individuel dans un objectif collectif (Fogarty, 1992, p. 133). Les efforts imposés par cet isomorphisme sont centrés autour de la coercition économique, de la coercition bureaucratique et la légitimation organisationnelle (Fogarty, 1992).

219 Cet environnement se compose à la fois de l’environnement réglementaire et normatif mais également des acteurs à convaincre introduits dans le chapitre 2 : les ISC étrangères, les citoyens, les normalisateurs et associations professionnelles et l’audité.

Le mimétisme et l’apparition d’un isomorphisme sont réalisables lorsque les contacts entre l’organisation et son environnement sont nombreux ou lorsque l’organisation reflète directement son environnement mais l’isomorphisme dans un environnement institutionnel n’est pas toujours le résultat d’une connexion avec d’autres organisations (Dacin, 1997).

Le schéma ci-après représente les effets de l’isomorphisme institutionnel sur les organisations.

Schéma 45 : Les effets de l’isomorphisme institutionnel sur l’organisation

Source : Meyer et Rowan, 1977, p. 360, 1977

Ne retenant pas l’action de découplage pour l’étude de la politique qualité de la Cour des comptes, les effets de l’isomorphisme institutionnel se concentrent sous la forme de rituels et actions mis en œuvre pour assurer la confiance et la bonne foi.

Lors de la première phase temporelle de l’étude de la politique qualité de la Cour des comptes, la notion de qualité n’est pas développée mais l’institution en quête de légitimité normative se retrouve en plein cœur d’un isomorphisme normatif car elle cherche à s’insérer culturellement dans son nouvel environnement créé par l’apparition de la mission d’audit des comptes de l’État220. Le choix d’adopter les normes internationales d’audit conduisant à la mise en œuvre d’une politique qualité est donc pleinement inscrit dans cet isomorphisme normatif en raison de la pression normative exercée par le normalisateur et les associations professionnelles qualifiée également de pression globale221 par Welch et Wong (2001).

Rapidement, lors du premier exercice de certification, cet isomorphisme normatif génère un isomorphisme coercitif. En effet, si la mise en œuvre d’une politique qualité était déjà fortement influencée par la recherche de légitimité normative et le poids du normalisateur(auquel s’ajoute également le poids des associations professionnelles), elle est encore plus influencée par la pression informelle exercée cette fois par les institutions supérieures de contrôle étrangères, un autre acteur de son environnement et par les attentes de la société dans laquelle la Cour évolue (les citoyens et l’audité). En effet, lors de la deuxième phase de l’étude de cas, la Cour des comptes doit se conformer aux pratiques de son environnement pour acquérir une légitimité morale ou cognitive et pour cela sa politique qualité doit être identique à celle des institutions supérieures de contrôle étrangères qui ont toutes adapté leurs pratiques au référentiel normatif international. Le développement et la formalisation de la politique qualité lors de l’étape de pré-institutionnalisation répond donc à un isomorphisme coercitif concomitant à un isomorphisme normatif.

220 Se référer au chapitre 2 pour la présentation détaillée de l’environnement de la Cour des comptes
221 Une pression globale est exercée par une institution internationale (ici le normalisateur l’IFAC ou encore les associations professionnelles comme l’INTOSAI) qui a l’autorité ou le pouvoir suffisant pour influencer les choix d’une organisation (Welch et Wong, 2001, p. 374).

Finalement, lors de l’étape de théorisation dans son changement institutionnel, la politique qualité se développe et évolue (cf. section 2 du chapitre 4) pour répondre aux pressions exercées par un isomorphisme mimétique. En effet, après avoir adapté et développé sa politique qualité pour répondre à des pressions coercitives et normatives, la politique qualité nécessite plus de structuration, une définition plus claire des rôles et des responsabilités ainsi que la création d’un meilleur équilibre entre le contrôle qualité et l’assurance qualité. C’est donc au travers d’un isomorphisme mimétique permettant de définir les rôles et de modéliser les relations du contrôle et de l’assurance qualité (Fogarty, 1992) que la Cour des comptes va obtenir une légitimité réglementaire et faire correspondre ses actions et croyances à celles de l’environnement. On note cependant qu’à ce stade l’isomorphisme mimétique semble limité en raison de la volonté de la Cour des comptes de s’approprier sa politique qualité en en renommant les principaux constituants. Il s’agit donc d’un mimétisme portant davantage sur la structure globale du contrôle et de l’assurance qualité.

Cette conceptualisation du changement liant ontologiquement la question du comment et du pourquoi s’enrichie par une approche différente mais complémentaire de la perspective institutionnelle, la perspective contingente.