Les acteurs de la politique qualité de la Cour des comptes

By 15 February 2013

III. Les acteurs de la politique qualité de la Cour des comptes

La présentation des acteurs ou parties prenantes de la politique qualité de la Cour des comptes et plus largement de la certification est organisée autour d’une classification puis autour d’une détermination du poids et des principales dimensions de ces acteurs

III. 1) Un essai de classification des acteurs

Brignall et Modell (2000) reprennent une classification classique des acteurs de l’environnement d’une organisation présentée notamment par Covaleski et Dirsmith (1988) et qui distingue les avocats (représentants de groupes professionnels) et les gardiens (élus politiques, officiels et hauts représentants). A cette typologie, Brignall et Modell ajoutent une nouvelle catégorie, les « acheteurs » ou client du service public. Même s’ils ne sont pas des acteurs institutionnels au sens classique, ils exercent néanmoins une influence réelle car ils sont les destinataires de l’objet étudié, en l’occurrence l’output de la certification, l’opinion d’audit.

Selon cette classification de Brignall et Modell (2000), il est donc possible de distinguer les différents acteurs ou parties prenantes selon la typologie suivante :

– Les « avocats » ou en d’autres mots les représentants des associations professionnelles : il s’agit des associations d’institutions supérieures de contrôle (EUROSAI/INTOSAI116 pour les plus importantes) qui représentent les institutions supérieures de contrôle et du normalisateur d’audit (l’IFAC). Ce sont des acteurs très importants dans le processus de certification des comptes de l’État car ils ont une large influence sur les pratiques d’audit. En effet, en plus de jouer le rôle d’association professionnelle, ces organisations sont également des normalisateurs puisqu’elles émettent leurs propres normes d’audit. l’IFAC, normalisateur international d’audit a une influence plus directe puisque que c’est son corps de normes, les ISAs, qui a été retenu par la Cour des comptes. L’institution est donc directement influencée par les évolutions normatives décidées par l’IFAC. Le rôle des associations professionnelles a été détaillé par Greenwood et al. (2002). Leur premier rôle consiste à permettre à l’organisation d’interagir avec sa communauté (les institutions supérieures de contrôle) pour ainsi déterminer ensemble des conduites et comportements à adopter. Ainsi, les associations professionnelles permettent la construction et le maintien d’accords interprofessionnels organisés autour d’un sentiment d’appartenance et de membership. Les associations professionnelles agissent également comme un représentant ou un négociateur redéfinissant les pratiques appropriées en interaction avec les différents membres. Leur rôle est donc complémentaire de celui des normalisateurs puisque les associations professionnelles peuvent se saisir des normes (les normes internationales d’audit) pour les discuter et les adapter au cas de leurs membres (les institutions supérieures de contrôle). C’est le cas pour l’INTOSAI qui adapte les ISAs pour rédiger son propre corps de normes d’audit spécifiques aux institutions supérieures de contrôle. Les associations professionnelles adoptent ainsi un rôle de moniteur pour gérer la conformité des pratiques avec attentes coercitives et normatives de l’environnement (Greenwood et al., 2002). Finalement, les associations professionnelles telles que l’INTOSAI ou l’EUROSAI peuvent positionner leurs actions à deux niveaux : un niveau conservateur (conserver l’ordre institutionnel, assurer la conduite et reconduite des comportements et pratiques) ou un niveau proactif (adaptation des attentes normatives et coercitives). Les associations professionnelles s’inscrivent davantage dans un positionnement proactif même si elles agissent également à un niveau conservateur en assurant la communication et l’interaction entre les différentes institutions supérieures de contrôle.

116 INTOSAI : International Organization of Supreme Audit Institutions et EUROSAI : European Organization of Supreme Audit Institutions (se référer au chapitre 3 pour une présentation détaillée).

– Les « acheteurs », les clients de l’audit : il s’agit à la fois des citoyens qui sont le public de l’audit à qui la Cour des comptes rend compte et de l’audité qui est celui qui « achète » l’audit financier. Même si les citoyens sont des acheteurs lointains car ils ne sont pas en relation directe avec la Cour, c’est pour eux que le processus de certification est construit. Le mode de communication de l’acte de certification est probablement le point le plus influencé par les citoyens. L’audité, s’il est acheteur de l’audit est un acheteur forcé car cette mission, inscrite dans la constitution et qui ne nécessite pas un accord préalable de l’audité. Le rôle de l’audité est très important car la réalisation du processus de certification par la Cour dépend beaucoup de l’avancée des travaux de l’administration et du producteur des comptes (la DGFiP117). La construction et la mise en œuvre de la politique qualité de la Cour des comptes sont corrélées avec ces deux acteurs qui influencent d’une part l’avancée des travaux de certification et d’autre part la forme de restitution des travaux.

– Les « gardiens » : il s’agit des membres de la Cour des comptes et acteurs de la certification. Issus d’une culture organisationnelle marquée par l’importance du collectif et du particulier, par la situation sociale et par un engagement diffus (la Cour étant une institution collégiale et imprégnée du principe d’indépendance de ses membres), ces acteurs constituent la première source d’influence pour le processus de certification. En effet, ce sont les membres de la Cour des comptes qui réalisent l’audit financier, leurs compétences sont donc en première ligne. Cependant, la certification étant un exercice très récent pour la Cour des comptes, la capacité d’adaptation des membres de la Cour et plus précisément des acteurs de la certification reste primordiale.

Au delà de cette typologie, les acteurs de la politique qualité peuvent être distingués en fonction de leur caractère primaire (contrat explicite liant les différentes parties prenantes) ou secondaire (contrat implicite, de nature morale) ou encore en fonction d’une distinction entre les parties prenantes volontaires et involontaires (Buisson, 2005).

117 La direction générale des Finances publiques (DGFiP) scelle la fusion de la direction générale des Impôts (DGI) et de la direction générale de la Comptabilité publique (DGCP). Elle est placée sous l’autorité du ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique. La création de la DGFiP participe à la réforme de l’État menée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Les principales missions de la DGFiP sont les suivantes : établir les impôts; contrôler les déclarations fiscales; recenser le patrimoine foncier et conserver les actes relatifs aux immeubles; recouvrer les recettes publiques; contrôler et exécuter les dépenses publiques; produire l’information budgétaire et comptable; offrir des prestations d’expertise et de conseil financier; gérer la clientèle des dépôts de fonds au Trésor; piloter la stratégie immobilière de l’État.

S’il n’existe aucun contrat explicite liant les différentes parties prenantes, une distinction peut s’effectuer en fonction du degré de la nature implicite du contrat, présentée par ordre d’importance décroissant ci-après :

– la relation entre l’audité et la Cour des comptes est certainement la plus formalisée puisque la mission d’audit est inscrite dans la constitution;

– la relation entre la Cour et ses membres arrive en deuxième position en raison notamment du statut d’inamovibilité des magistrats qui, de plus, prêtent serment à leur entrée à la Cour;

– la relation entre la Cour des comptes et le normalisateur et associations professionnelles semble ensuite proche d’une caractérisation primaire car la Cour s’étant engagée à respecter les normes d’audit, elle a passé un contrat moral fort avec ces organisations (elle s’engage en effet à respecter les pratiques et normes développées par le normalisateur et les associations professionnelles);

– la relation entre la Cour et le citoyen, si elle est elle aussi formalisée118, n’arrive qu’en quatrième position car le lien direct avec la certification est moins évident que pour le normalisateur par exemple;

– enfin, la relation de la Cour avec les institutions supérieures de contrôle est celle qui présente le caractère le plus implicite car il s’agit d’une relation entre pairs qui n’est pas contractualisée et qui s’exprime essentiellement par le biais des associations professionnelles.

Lire le mémoire complet ==> (La politique qualité de la certification des comptes publics : le cas de la Cour des comptes)
Thèse présentée et soutenue publiquement à la Cour des comptes en vue du Doctorat des Sciences de Gestion
Université de Poitiers – Ecole doctorale sociétés et organisations