La gestion des risques sanitaires en France : la perception

By 21 February 2013

La communication sur les risques sanitaires: des tensions à l’œuvre entre les divers acteurs – Partie 1

La question des risques sanitaires liés aux champs électromagnétiques suscite des désaccords entre différents acteurs qui vont n’avoir de cesse à travailler à la publicisation40 de cette question. Cependant, leurs communications manifestent des divergences dans leur manière d’apprécier les risques. Ainsi pour Bernard Veyret, scientifique responsable du programme Comobio41, les antennes-relais et le Wifi ne présentent aucun risque pour la santé42, tandis que pour Etienne Cendrier, porte-parole de Robin des Toits, l’existence d’un risque sanitaire ne fait aucun doute43. Nous sommes donc en présence de deux personnes émettant des avis complètement opposés. Comment expliquer ces divergences ? De quelles manières s’expriment-elles dans la sphère publique ? Quels sont les enjeux qui les sous- tendent ? Ce sont à ces questions que nous tenterons de répondre dans cette partie. Dans un premier temps, nous analyserons les éléments pris en considération en matière de gestion des risques. Ensuite, nous identifierons les divers acteurs concernés par les risques liés à l’exposition aux champs électromagnétiques; nous étudierons comment et pourquoi ils mobilisent cette notion de risque. Enfin, nous tenterons de cerner les enjeux sous-tendus par leur communication.

40 Nous entendons par publicisation le processus de mise en visibilité d’un sujet, mais aussi sa mise en débat.
41 Le programme Comobio (Communication mobile et biologie) a été lancé en janvier 1999 pour évaluer les effets sanitaires potentiels des téléphones mobiles.
42 Barthe Yannick, « Symptômes inquiétants parmi les experts », in Mediapart, 7/05/2008, article en ligne, http://blogs.mediapart.fr/edition/sciences-et-democratie/article/070508/symptomes-inquietants-parmi-les-experts-1, [consulté le 18/03/2011].
43 Cendrier Etienne, Et si la téléphonie mobile devenait un scandale sanitaire ?, Editions du Rocher, Paris, 2008, p.19.

Chapitre 1 – La gestion des risques sanitaires

La gestion des risques est une activité qui consiste principalement à identifier les risques potentiels, à les évaluer, à les réduire à des niveaux acceptables, et à augmenter la confiance de la population face aux décisions44. Pour aborder ce thème, il nous paraît donc important de considérer trois éléments: l’évaluation des risques, leur perception et leur représentation45.

L’évaluation des risques sanitaires

La notion de risque est utilisée dans de nombreux domaines d’activité (finance, médecine, assurance, ingénierie, politique, etc.) où elle recouvre des significations différentes. En sécurité civile46, la notion de risque implique la présence de deux éléments fondamentaux, l’aléa et la vulnérabilité. L’aléa désigne la probabilité que surviennent un évènement ou un phénomène pouvant engendrer des dommages (sécheresse, accident industriel, etc.); la vulnérabilité représente la prédisposition à subir des préjudices ou dommages engendrés par un évènement aléatoire. Le risque résulte donc de l’interaction entre un aléa et la vulnérabilité du milieu exposé (personnes, habitations, activités économiques, etc.) et implique la potentialité de dommages ou de préjudices. Appréhendé sous cet angle, le risque apparaît comme un danger probable, un « aléa anticipable »47, qui peut donner lieu à des mesures et à des calculs probabilistes. Cette approche positiviste, promue par les ingénieurs, a été longtemps dominante dans l’analyse des risques48. Ainsi, depuis la fin du 19e siècle, les dangers susceptibles d’affecter les collectivités humaines sont-ils « mis en risque »49. La « mise en risque » est l’opération par laquelle un danger est transformé en risque: les causes peuvent être identifiées, la probabilité qu’un risque survienne peut être calculée et des dommages éventuels peuvent être évalués. La gestion des risques repose ainsi sur l’articulation entre expertise et décision50. Le rôle de la communication des pouvoirs publics vise notamment à éduquer, à sensibiliser les populations et à accompagner les actions préventives. Mais avec l’émergence de nouveaux dangers, cette manière traditionnelle de gérer les risques a été bousculée. Claude Gilbert décrit trois phases de ruptures en matière de gestion des risques51:

1. A la fin des années 70, une première rupture s’opère avec l’introduction de la notion de « risques majeurs52 » dans le domaine des risques industriels. Cette notion a pour but de répondre à l’émergence de nouveaux dangers collectifs, lesquels présentent des caractéristiques qui ne peuvent être comparables à celles des risques « classiques ». Ces risques majeurs sont par exemple illustrés dans le secteur du nucléaire ou de la chimie par les catastrophes ou accidents comme ceux de Three Mile Island, Tchernobyl, Bhopal ou Fukushima, et dans le domaine du transport par les naufrages de l’Amoco Cadiz, de l’Exxon Valdez ou de l’Erika;

2. Au cours des années 80/90, aux risques industriels se sont superposés des risques liés à la gestion des problèmes de santé publique. A cet égard, l’épidémie du sida s’est présentée comme l’équivalent des « risques majeurs » dans le domaine de la santé. En mettant en exergue les vulnérabilités propres au système de santé français, cette épidémie a été à l’origine de ruptures dans l’approche de la gestion des risques. Aussi les associations de victimes ont-elles contribué, par leurs actions en justice, à remettre en cause « le fonctionnement du système de santé, la compétence du corps médical, des experts scientifiques et, au-delà, la capacité de l’administration et des autorités politiques à assumer leurs fonctions et responsabilités53 »;

3. Fin des années 90, des ruptures encore plus nettes apparaissent avec l’émergence de dangers marqués par de fortes incertitudes. Ainsi, des dangers comme ceux liés aux OGM, à l’ESB54, à la téléphonie mobile, aux pollutions environnementales, etc. rendent-ils impossible l’opération de « mise en risque ». Ces nouveaux dangers, que C. Gilbert préfère nommer menaces, suscitent des situations de crises, les acteurs économiques, les politiques, les professionnels de l’expertise se trouvant en difficulté pour les appréhender. Pour l’auteur, on quitte « la société du risque » pour entrer dans « la société des menaces ».

44 Debia Maximilien, Zayed Joseph, « Les enjeux relatifs à la perception et à la communication dans le cadre de la gestion des risques sur la santé publique », in Vertigo, La revue électronique en sciences de l’environnement, Vol. 4, n° 1, mai 2003, en ligne, http://vertigo.revues.org/4700, [consulté le 14/02/2011].
45 Nous entendons par représentation l’image mentale qu’un individu se fait d’une situation.
46 L’article 1 de la loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile définit que « la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, l’information et l’alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l’Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées. »
47 Pierre Lascoumes, « Construction sociale des risques et contrôle du vivant », in Prévenir, n° 24, 1993, pp. 23-36.
48 Lemieux Cyril, Barthe Yannick, « Les risques collectifs sous le regard des sciences du politique. Nouveaux chantiers, vieilles questions », in Politix, Politiques du risque, vol. 11, n° 44, 4e trimestre 1998, p. 8.
49 Expression introduite par François Ewald, L’État providence, Grasset, Paris, 1986, cité par Gilbert Claude, « La fabrique des risques », in Cahiers internationaux de sociologie, n° 114, 2003/1, p. 57.
50 Gilbert Claude, « La fabrique des risques », in Cahiers internationaux de sociologie, n° 114, 2003/1, p. 57.
51 Gilbert Claude, « La fin des risques ? », in Quaderni, n° 48, 2002, pp. 111-120.
52 Notion introduite par Patrick Lagadec.
53 Gilbert Claude, « La fin des risques ? », op. cit., p. 116.
54 L’encéphalopathie spongiforme bovine, également appelée « maladie de la vache folle ».

Nous pouvons également envisager une autre rupture, en lien avec la notion de « risque symbolique » proposée par Dominique Bourg. Ce risque désigne pour lui un risque qui affecterait la représentation que nous avons de la réalité. Ce risque résulte de l’effet potentiel de certaines techniques, en l’occurrence les nanotechnologies et le génie génétique. Ces technologies, qui rendent possible les manipulations génétiques, voire l’amélioration de l’être humain55, pourraient bouleverser notre conception de l’identité humaine56.

Aussi, certains auteurs ont-ils fait du risque un élément constitutif de nos sociétés contemporaines. Par exemple, pour Antony Giddens, la modernité amène ce qu’il appelle un nouveau profil de risque. Les menaces écologiques, qui font partie de ce nouveau profil, sont la conséquence de la vie sociale moderne. Cet auteur souligne que les sociétés contemporaines sont confrontées à des risques créés par l’homme, lesquels ont largement supplanté les risques naturels (inondations, tremblements de terre…)57. Ulrich Beck pense quant à lui que les sciences sont confrontées aux problèmes qu’elles causent: « la science devient cause (partielle), médium de définition, et source de solution des risques58. »

Nous voyons combien le processus de « mise en risque » est devenu inopérant avec l’émergence de nouveaux dangers (OGM, nanotechnologies, champs électromagnétiques, etc.). Par ailleurs, les risques collectifs liés à la santé environnementale sont devenus prégnants et le rôle des pouvoirs publics est de plus en plus questionné. Les conflits ou les crises autour des nouveaux risques donnent place à des polémiques ou à des controverses s’accompagnant souvent de l’interpellation ou de la mise en cause des experts et des autorités publiques59. Aussi est-il devenu relativement habituel pour des individus ou des groupes issus de différents milieux (scientifique, professionnel, associatif…) de se mobiliser pour « convaincre les autorités de prendre en compte des problèmes nouveaux ou insuffisamment instruits, et, ce faisant, d’assumer leurs responsabilités et obligations en la matière60. » Il en est ainsi de la gestion des risques liés à l’exposition aux champs électromagnétiques. De multiples actions communicationnelles donnent à lire cette interpellation adressée aux autorités. On peut citer par exemple « L’appel des vingt contre le portable », émis par vingt scientifiques dans le but de sensibiliser sur les risques liés à l’utilisation du téléphone portable sur le cerveau61. De même, le collectif Une terre pour les EHS vise à alerter les pouvoirs publics sur le problème de l’hypersensibilité électromagnétique. Pour ce faire, il a coordonné en 2010 l’occupation de la forêt de Saoû, dans la Drôme, dans l’objectif d’obtenir un droit, celui de disposer de lieux dépourvus de champs électromagnétiques62. Mais les électrosensibles sont-ils pris au sérieux ? Comment leurs souffrances sont-elles interprétées par leur entourage ? Leurs revendications sont- elles prises en considération par les autorités sanitaires ? Ce sont à ces questions que nous tenterons de répondre à présent.

55 C’est l’objectif du transhumanisme, courant de pensée et de recherche essentiellement actif aux Etats-Unis dont la volonté est de produire un homme aux capacités sensorimotrices, mentales, voire morales nouvelles.
56 Bourg Dominique, « Le risque symbolique majeur », in Risques technologiques et débat démocratique, Problèmes politiques et sociaux, n° 941, La documentation française, Paris, Octobre 2007, pp. 90-92.
57 Giddens Anthony, « Une nouvelle gamme de risques spécifiques de la modernité », in Risques technologiques et débat démocratique, Problèmes politiques et sociaux, n° 941, La documentation française, Paris, Octobre 2007, p. 15.
58 Beck Ulrich, La société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, Aubier, Paris, 2001, p. 341.
59 Gilbert Claude, Henry Emmanuel, « Lire l’action publique au prisme des processus de définition des problèmes », in Gilbert Claude et Henry Emmanuel (dir.), Comment se construisent les problèmes de santé publique ?, La Découverte, Paris, 2009, p. 10.

La perception des risques

De nombreux travaux ont cherché à expliquer les différences observées dans le comportement des individus. La question de la perception des risques est un élément qui intéresse particulièrement les pouvoirs publics pour la mise en œuvre de leurs politiques. Les décideurs ont en effet besoin de comprendre la réaction des individus face à un risque, afin de gérer au mieux les situations de crise, mener des actions de prévention, anticiper les résistances à un projet sensible63 ou apprécier les conditions d’acceptabilité des risques64. Les études portant sur l’analyse des comportements adoptés en situation de risque reposaient au départ sur l’idée qu’une action rationnelle dépendait du niveau d’information disponible. Le comportement s’envisageait alors en termes de risques/bénéfices et la réduction des risques perçus résidait dans la transmission d’information. On pensait alors que l’éducation et/ou l’expérience permettait de rectifier des erreurs de manière à faire converger les évaluations de « l’homme ordinaire » et de l’expert65. Il existait donc un « risque objectif », défini par les experts, et un « risque perçu » par la population. Mais cette démarche a été critiquée à la fin des années 60: avec la montée de la contestation contre les risques industriels et le nucléaire, il y avait un décalage important entre la perception des risques par le grand public et les évaluations rassurantes des experts66. Les études sur la perception des risques se sont alors tournées vers les sciences sociales, lesquelles ont remis en cause le rôle central accordé à l’information.

60 Gilbert Claude, Henry Emmanuel, « Lire l’action publique au prisme des processus de définition des problèmes », op. cit., p. 10.
61 Philippin Yann et Quemener Soazig, « L’appel des vingt contre le portable », in Le Journal du Dimanche, 15/06/2008.
62 Marie Y. et Hyvon S., « Campement sauvage en forêt de Saoû », in 12/13 Rhône-Alpes, France 3, 17/08/2010, reportage en ligne, http://rhone-alpes.france3.fr/info/campement-sauvage-en-foret-de-saou-64442810.html, [consulté le 21/03/2011].
63 Rémy Elisabeth, Mallard Alexandre, « Perception du public et analyse des controverses: quels enjeux pour la gestion des risques », in Annales des Mines, n°66, Gérer et comprendre, 2001, p. 15.
64 Gilbert Claude, « La fabrique des risques », op. cit., p. 60.

Dans cette perspective, des psychosociologues ont mis en évidence que l’on accepte mieux les risques « choisis » que les risques « imposés »67. Ainsi, des personnes peuvent- elles utiliser sans inquiétude et régulièrement un téléphone portable et, dans le même temps, se mobiliser pour s’opposer à l’installation d’une antenne-relais à proximité de leur domicile. Les psychosociologues montrent également que la façon de percevoir les risques diffère d’un individu à l’autre, et que l’attitude vis-à-vis de risques analogues n’est pas homogène68. Il en est ainsi par exemple d’un opérateur déclarant que les « antennes-relais installées en France sont aussi inoffensives que de vulgaires bouts de bois pointés vers le ciel69 », alors même que Sabine Rinckel, une habitante de Strasbourg, attaquent cet opérateur en justice pour trouble anormal de voisinage et risque sur la santé70.

Paul Slovic s’est aussi intéressé à l’écart entre le risque perçu et le risque désiré. Ses travaux reposent sur l’étude psychométrique des risques perçus et visent à mettre en évidence les préférences en matière de risque. Le psychosociologue part du présupposé que le risque est par essence subjectif, que c’est un concept créé pour comprendre et gérer les dangers auxquels nous sommes confrontés. Aussi le « risque réel » ou « risque objectif », selon lui, n’existent-ils pas: l’estimation d’un risque est fondée sur des modèles théoriques et des présupposés basés sur la subjectivité. C’est le cas par exemple de l’estimation faite par l’ingénieur pour évaluer un accident de réacteur nucléaire. P. Slovic explique que « les profanes » ont recours à leurs propres modèles et présupposés d’évaluation des risques, qui peuvent être radicalement différents de la méthode scientifique71. Ainsi, dans le cas des champs électromagnétiques, un expert comme Bernard Veyret72 va évaluer les risques sanitaires à partir de calculs, de mesures, de normes abstraites scientifiques, tandis que l’estimation faite par Etienne Cendrier73 sera basée sur des mesures réalisées sur le terrain, sur une expérience perceptuelle et sur des intuitions élaborées à partir d’éléments présents dans le monde sensible74. Plusieurs facteurs (la familiarité, l’équité, le contrôle, le potentiel catastrophique et le niveau de connaissances) semblent donc peser dans l’appréhension des risques et sur la relation entre risque perçu, avantages perçus et acceptation du risque75. A cet égard, les différentes crises autour des OGM, des nanotechnologies ou de la téléphonie mobile par exemple, mettent en évidence l’écart entre le niveau souhaité par les populations et les moyens mis en œuvre en ce sens par les autorités publiques. Certains acteurs tendent d’ailleurs, dans leur communication, à relativiser ces écarts entre risques perçus et risques acceptables. Ainsi, René Russo, Délégué général de l’Association française des opérateurs de téléphonie mobile, dans un article paru dans Le Figaro, compare les fréquences émises par un téléphone portable avec celles de la lumière: « la lumière, qui est également une onde, si précieuse à la vie, est dans le spectre visible, 100 000 fois plus élevée » que celle du téléphone portable76. Aussi est-ce courant, pour relativiser les risques de certains éléments, d’évoquer leur présence à l’état naturel; il en est ainsi par exemple de l’amiante, des nanoparticules, des rayonnements électromagnétiques ou nucléaires.

65 Rémy Elisabeth, Mallard Alexandre, « Perception du public et analyse des controverses: quels enjeux pour la gestion des risques », op. cit., p. 16.
66 Ibid.
67 Boy Daniel, « Perception et acceptation sociale des risques: une relation paradoxale », in Risques technologiques et débat démocratique, Problèmes politiques et sociaux, n° 941, La documentation française, Paris, Octobre 2007, p. 23.
68 Rémy Elisabeth, Mallard Alexandre, « Perception du public et analyse des controverses: quels enjeux pour la gestion des risques », op. cit., p. 17.
69 Negroni Angélique, « Nuisances des antennes-relais: une plaignante déboutée en appel », in Le Figaro, 16/12/2008.
70 Ibid.

Il existe donc des écarts de perception entre risques « choisis » et risques « imposés », entre niveau de risque perçu et niveau de risque désiré. Pour réduire ces écarts d’appréciation des risques, les instances publiques développent des actions de communication. A cet égard, l’OMS déclare que « le public interprète couramment les incertitudes de la connaissance scientifique concernant les effets des CEM sur la santé comme une déclaration confirmant l’existence de risques réels77. » Aussi a-t-elle réalisé une action éducative de communication, dans laquelle elle explique comment traiter avec la perception du public78, dans le but de réduire le risque perçu par les populations. L’organisation mondiale invite par ailleurs les gouvernements à communiquer à destination des individus se plaignant d’hypersensibilité électromagnétique, à destination des professionnels de la santé et des employeurs; elle leur demande d’indiquer de manière claire qu’il n’existe aucune base scientifique permettant d’établir une relation entre hypersensibilité électromagnétique et exposition aux champs électromagnétiques79. Notons que l’OMS cherche ainsi à cadrer la notion de risque vis-à-vis des personnes susceptibles de s’intéresser à l’hypersensibilité électromagnétique. A présent, nous proposons d’aborder la question de la représentation des risques.

71 Boy Daniel, « Perception et acceptation sociale des risques: une relation paradoxale », op. cit., pp. 23-26.
72 Nous rappelons que B. Veyret est un scientifique responsable du programme Comobio.
73 Pour rappel, Etienne Cendrier est porte-parole de Robin des Toits.
74 C’est ce que soulignent Francis Chateauraynaud et Didier Torny dans leur analyse de l’alerte à la radioactivité, Cf. Chateauraynaud Francis, Torny Didier, Les sombres précurseurs. Une sociologie pragmatique de l’alerte et du risque, Editions de l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris, 1999, p. 266.
75 Boy Daniel, « Perception et acceptation sociale des risques: une relation paradoxale », op. cit., pp. 23-26.
76 Russo René, « Non, le portable n’est pas dangereux », in Le Figaro, 24/04/2004.
77 OMS, Instauration d’un dialogue sur les risques dus aux champs électromagnétiques, op. cit., p. 36.

Lire le mémoire complet ==> L’activité de communication autour de l’hypersensibilité électromagnétique
Mémoire de master 2 recherche en Sciences de l’information et de la communication
Université Stendhal Grenoble 3 – Institut de la Communication et des Médias