La France, un Etat démocratique unitaire, le contexte politique

By 12 February 2013

II. Le contexte national

Afin de répondre aux différents critères énoncés dans l’approche de Welch et Wong (2001) et dans l’approche de Weets (2008), le contexte national se décompose en deux parties, le contexte politique et le contexte social représenté par la vision culturelle dichotomique entre la culture Common law et la culture continentale. Le contexte économique, tel qu’il est défini dans l’approche de Welch et Wong, est volontairement exclu de cette première partie du synopsis des ISC. Toutefois, afin de ne pas totalement écarter les considérations économiques, le contexte national est présenté par le biais du mode de régulation de la profession en audit.

II. 1) Le contexte politique

Les pays étudiés, États-Unis, Royaume-Uni, Canada, France (l’Union européenne n’étant pas considéré comme un individu unique mais un ensemble de pays, ce topique n’est pas applicable pour caractériser la Cour des comptes européenne35) sont tous des démocraties36. C’est pourquoi la démarche comparative porte précisément sur le type de démocratie en œuvre dans les pays concernés.

a- Le Royaume-Uni, une monarchie Parlementaire et démocratique

Le Royaume-Uni dispose d’une démocratie qualifiée de hiérarchique et monarchique en raison d’un système Parlementaire très hiérarchisé avec un pouvoir concentré sur l’exécutif, on parle également de monarchie Parlementaire et démocratique. La particularité de cette démocratie est que la constitution est inscrite dans les lois et se retrouve dans des pratiques généralement admises mais il n’existe pas un seul et unique texte écrit faisant foi de constitution. Malgré l’absence de constitution formelle, le Royaume-Uni est sans doute l’une des plus vieilles monarchies constitutionnelles. Le système politique britannique est régi par la coutume, par des décisions de justice et des textes réglementant les institutions. Le rôle de son institution supérieure de contrôle, le NAO, ne peut cependant pas être inscrit dans la Constitution ce qui, lorsque cela est le cas, confère une légitimité à l’ISC au niveau national. Dans ce contexte politique, le rôle du NAO est principalement d’auditer et donc de mesurer et évaluer les actions du pouvoir exécutif en communiquant ses conclusions au pouvoir législatif. Une autre caractéristique du système politique au Royaume-Uni est la toute puissance du Parlement qui légitime notamment le travail du Premier Ministre. Cette information n’est pas sans importance dans le cadre de l’étude des institutions supérieures de contrôle car le NAO rapporte directement au Parlement, c’est-à-dire à la Chambre des Communes, la relation entre ces deux institutions est donc très importante.

35 L’Union européenne n’a pas de constitution et n’est pas un état, on notera cependant qu’elle constituée d’États unitaires et se situe à mi-chemin entre la confédération et la fédération.
36 On distingue les régimes autocratiques des régimes oligarchiques et des régimes démocratiques.

b- Les États-Unis, une démocratie présidentielle et fédéralisée

Les États-Unis se sont dotés d’une démocratie avec des pouvoirs très dispersés, l’organisation du pouvoir législatif comportant toute une série de mécanismes de balance et de répartition des pouvoirs. Les États-Unis sont une république fédérale et présidentielle reposant ainsi sur trois piliers : la démocratie, la république et le fédéralisme. Tous ces principes sont inscrits dans une constitution qui peut se vanter d’une application très stricte. Le pouvoir législatif représenté par le Congrès dispose du pouvoir d’impeachment37 c’est-à-dire de mise en accusation mais contrairement au Royaume-Uni ne peut se prévaloir de la même aura, même si les notions de séparations des pouvoirs, d’importance des lois et des textes sont clairement inscrits dans la constitution. La particularité des États-Unis réside dans sa caractéristique d’État fédéraliste qui s’oppose ainsi à l’État unitaire et central38. Ce contexte politique n’est pas sans avoir un impact sur l’institution supérieure des États-Unis, le GAO, qui doit alors adapter son organisation et sa manière de mener l’audit à cette organisation étatique par états fédéraux. De plus, le fait que la démocratie soit représentée par des pouvoirs plus dispersés implique un traitement équivalent de l’ISC par le pouvoir exécutif et par le pouvoir législatif, le GAO rapportant directement au Parlement (le Congrès) à l’image du NAO, mais ayant a contrario l’avantage de voir son rôle et son existence légitimés dans la constitution, avantage ne constituant en rien la condition unique et indispensable à l’acquisition d’une légitimité nationale ou d’une reconnaissance certaine.

c- Le Canada, une monarchie constitutionnelle fédéralisée

Le système politique du Canada est plus proche de celui des États-Unis en raison de sa composition en État fédéral mais il a également un point commun avec le Royaume-Uni car il s’agit d’une monarchie constitutionnelle. Son système Parlementaire est profondément ancré dans une tradition démocratique et la plupart des pratiques se référant au pouvoir législatif prennent leurs origines dans les pratiques du Parlement Britannique. Cependant, on ne retrouve pas au Canada la même force du pouvoir législatif et l’existence d’une constitution écrite marque également une nouvelle différence avec le Royaume-Uni. Les conséquences de cette situation sur l’institution supérieure du Canada, l’OAG, vont sensiblement être les mêmes que pour les États-Unis car son positionnement entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif est plus neutre que pour le NAO au Royaume-Uni. De plus, le fait que le Canada soit un Etat fédéral (fédéré par province) implique également pour son ISC une organisation et un mode de fonctionnement propre à une structure décentralisée.

37 L’impeachment est une procédure de mise en accusation votée par la Chambre des Représentants et prévue dans l’article 1er de la Constitution fédérale des États-Unis.

38 Selon Croisat (1992), une fédération se caractérise par :
– le principe de séparation : les compétences étatiques sont réparties entre Gouvernement fédéral et Gouvernements des États fédérés;
– le principe d’autonomie : chaque ordre de Gouvernement est autonome, ou “souverain” dans son domaine de juridiction;
– le principe de participation : les entités fédérées sont représentées et participent aux décisions fédérales prises au niveau de l’État fédéral. L’une des chambres représente alors les États fédérés.

d- La France, un état démocratique unitaire

La France se distingue des pays étudiés de par son organisation en Etat unitaire modérément décentralisé (il s’agit surtout d’une décentralisation territoriale). Le système politique français est également marqué par une forte bipolarisation des pouvoirs entre le législatif et l’exécutif. La Cour des comptes peut donc se prévaloir d’une indépendance vis-à-vis des deux pouvoirs grâce à l’inscription de ses missions dans la constitution française39 lui conférant le statut de juridiction financière et donc des pouvoirs juridictionnels, particularité de la situation française qui lui permet de mettre en cause la responsabilité des comptables publics et de déclarer des gestions de fait40.

e- Une comparaison des systèmes politiques basés sur deux dichotomies principales

On observe au final une grande disparité des systèmes politiques des pays observés malgré un constat d’homogénéité au départ, ces pays pouvant tous se prévaloir de l’existence d’une démocratie. On distingue en fait une double dichotomie utile à l’appréciation des caractéristiques des ISC.

39 L’article 47 (1er alinéa) de la Constitution confie à la Cour des comptes la mission d’assistance au Parlement : « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens. […] ».
40 La procédure de jugement des comptes des comptables de fait permet d’appréhender le maniement de fonds qui, ayant été irrégulièrement soustraits d’une caisse publique, ont de ce fait échappé aux règles de la comptabilité publique.

La distinction entre le régime parlementaire et le régime présidentiel. Les États-Unis et la France se raccrochent au régime présidentiel41 alors que le Canada et le Royaume-Uni présentent un régime Parlementaire42 même si le régime Parlementaire du Canada est beaucoup plus souple. La principale conséquence de cette dichotomie est la différence concernant la séparation des pouvoirs. Celle-ci est qualifiée de séparation souple dans le cas du régime Parlementaire et stricte dans le cas du régime présidentiel. On constate une prédominance du pouvoir exécutif dans le cas du régime présidentiel et du pouvoir législatif dans le cas du régime Parlementaire. Les institutions supérieures de contrôle rapportant toutes au Parlement, il paraît important de considérer la force et la position du pouvoir législatif afin de déterminer les relations entre l’ISC et le Parlement.

La distinction entre la séparation horizontale d’un État (séparation classique pour le Royaume-Uni et la France) et la séparation verticale (par fédéralisme pour les États-Unis et le Canada) constitue la deuxième dichotomie utile à la comparaison des systèmes politiques. Le fait qu’un État soit unitaire ou fédéralisé a de lourdes conséquences sur l’organisation d’une ISC lors de la réalisation de l’audit financier car selon les cas il lui faudra prendre en compte ou non différents niveaux d’informations financières.

Lire le mémoire complet ==> (La politique qualité de la certification des comptes publics : le cas de la Cour des comptes)
Thèse présentée et soutenue publiquement à la Cour des comptes en vue du Doctorat des Sciences de Gestion
Université de Poitiers – Ecole doctorale sociétés et organisations