La Cour des comptes européenne et la Cour des comptes française

By 13 February 2013

II. Les institutions à structure collégiale

II. 1) La Cour des comptes européenne

Encadré 10 : La Cour des comptes européenne et son histoire

Jusqu’en 1977, l’audit des comptes de l’Union européenne est divisé entre l’Auditeur de la communauté européenne du charbon et de l’acier et le comité d’audit pour l’audit financier. Au début des années 1970, le développement des ressources propres de Communauté européenne et l’extension des pouvoirs du Parlement européen (Traité de Bruxelles de 1975) mettent en péril cette organisation, le Traité de Bruxelles créant la Cour des comptes européenne. En 1993, le Traité de Maastricht renforce l’autorité et l’indépendance de la Cour des comptes européenne en l’élevant au rang d’institution de la communauté européenne. La Cour est désormais appelée à fournir une déclaration d’assurance (DAS) concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes au budget communautaire. En 1999, le Traité d’Amsterdam élargit le rôle de la Cour des comptes européenne et l’a promeut au rang d’institution de l’Union européenne. Le rôle de lutte contre la fraude de la Cour est alors renforcé par un meilleur accès à l’information et ses possibilités de recours devant la Cour de justice. Finalement, le traité de Nice du 1er février 2003 autorise la Cour à créer en son sein des chambres et souligne l’importance de la coopération de la Cour avec les institutions de contrôle nationales (la Cour comprenant un membre par état membre).

a- La politique qualité de la Cour des comptes européenne

La politique qualité de la Cour des comptes européenne est déclinée dans le guide d’audit financier à l’image des pratiques des institutions supérieures de contrôle mais se retrouve également dans un document de travail du groupement des ISC européenne92. Pour ce cas, la qualité de l’audit n’y est pas décrite selon les éléments clés des normes internationales mais selon le déroulement chronologique de l’audit : planification, exécution et rapport. Cette approche de la qualité de l’audit est la conséquence d’une présentation commune pour tous les types d’audit, financiers, de gestion ou encore de conformité. La politique qualité de la Cour des comptes européenne se raccroche cependant aux normes internationales d’audit en distinguant notamment le contrôle et l’assurance qualité selon les préceptes du référentiel international. Afin d’approfondir sa vision de la qualité, l’ISC décline également les critères composant la qualité de l’audit : l’importance de l’audit, la fiabilité, l’objectivité, l’étendue de l’audit, la ponctualité, la clarté, l’efficacité et l’efficience. Finalement, la Cour des comptes européenne introduit une nouvelle notion pour décrire sa politique qualité, la gestion institutionnelle qu’elle distingue du contrôle qualité ou encore de l’assurance qualité. La gestion institutionnelle consiste à créer un environnement facilitant la qualité de l’audit et visant l’amélioration continue et touche ainsi la gestion des ressources humaines, la gestion des risques institutionnels et le développement des bonnes relations avec l’extérieur.

92 Document intitulé “Directives relatives à la qualité des audits” de l’EUROSAI (European organization of supreme audit institutions), 2004.

Le contrôle qualité de la Cour des comptes européenne classiquement organisé autour des revues des travaux comporte trois étapes. Il s’agit tout d’abord d’une revue à chaud des travaux réalisés par le chef d’équipe et portant sur la mission d’audit dans sa globalité. Il s’agit ensuite d’une revue dite par exception et placée sous la responsabilité du chef de division. Cette revue, comme l’indique son nom, ne porte que sur des points spécifiques de l’audit et s’appuie sur un échantillonnage des dossiers d’audit. Finalement le contrôle qualité comporte une troisième revue menée par le directeur du groupe d’audit et porte essentiellement sur le système de contrôle qualité. Il ne s’agit pas ici d’une assurance qualité selon les normes d’audit car elle n’est pas pratiquée par un membre ou une équipe indépendante de la mission d’audit. Ce système de contrôle qualité à trois volets est complété par un recours possible pour tous les membres de l’audit souhaitant voir une partie de leur mission d’audit ou la totalité de leur mission soumise à une autre revue des travaux en cas de risques spécifiques ou de sujets sensibles.

L’assurance qualité qualifiée de « revue à froid », au sein de la Cour des comptes européenne, est assurée annuellement par l’équipe ADAR-QA qui prend en charge la coordination des travaux relatifs à l’établissement des rapports et présente ainsi un rapport de synthèse sur la mission d’audit et son système de contrôle qualité comprenant le cas échéant des propositions d’améliorations.

II. 2) La Cour des comptes française

Encadré 11: La Cour des comptes et son histoire

La loi du 16 septembre 1807 et le décret impérial du 28 septembre 1807 sous Napoléon I ont créé et organisé l’actuelle Cour des comptes. Son rôle était d’informer l’Empereur seul et ses attributions étaient étroitement délimitées à un audit de conformité comptable; reprenant les traditions de l’ancien régime, le contrôle est exercé en forme juridictionnelle, selon une procédure contradictoire écrite, s’achevant par des décisions prises collégialement. De conception centralisée, les chambres régionales des comptes n’apparaissent que 170 ans plus tard Après la seconde guerre mondiale, les fonctions de la Cour des comptes sont considérablement élargies. La collaboration de la Cour au contrôle de l’exécution du budget de l’État est confirmée par la Constitution de 1946, puis par la Constitution de 1958, qui la chargent expressément d’assister le Gouvernement et le Parlement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances. En 1976, la Cour des comptes se voit attribuer l’audit des comptes de la Sécurité sociale et des entreprises publiques ainsi que l’audit de toutes les organisations recevant des fonds publics et des associations faisant appel à la générosité publique. C’est en 2005 que la Cour des comptes gagne son autonomie budgétaire, son budget ne faisant plus partie du budget du ministère des Finances mais étant maintenant rattaché au budget du Premier Ministre (nécessitant tout de même une autorisation du Parlement).

a- La politique qualité de la Cour des comptes

A l’image du NAO, la Cour des comptes présente sa politique qualité en se référant directement aux normes internationales, c’est-à-dire en déroulant point après point l’application des principes prônés par la norme ISQC1 au cas de la Cour des comptes. Ainsi, la partie du guide d’audit financier réservé à la qualité développe les notions d’éthique, de ressources humaines, d’indépendance, de maintien de la relation avec l’audité, et enfin de définition et partage des responsabilités. En conformité avec les pratiques relevées pour les autres institutions supérieures de contrôle, la Cour distingue deux principaux axes pour sa politique qualité, le contrôle qualité et l’assurance qualité explicitement intitulé « le suivi du contrôle qualité ».

La principale composante du contrôle qualité est la revue des travaux. Les étapes successives des revues des travaux s’organisent selon le schéma suivant à la Cour des comptes :

Schéma 8 : Étapes successives des revues des travaux à la Cour des comptes

Source : “Méthodologie pour la certification des comptes de l’État”, 2008, Cour des comptes

Le responsable de cycle constitue un échelon du système de contrôle qualité, compte tenu de son rôle de supervision des travaux et de revue des dossiers et documents produits. Le responsable de sous-cycle assure un second niveau de revue des travaux portant sur les observations d’audit et les rapports de synthèse. Tous ces acteurs de l’audit, y compris les experts, participent de plus, aux revues des travaux en souscrivant chaque année à une auto- évaluation par le biais d’un questionnaire dont l’objectif est de permettre aux équipes de sous- cycle de procéder à une première revue de leurs travaux préalablement au processus de revues successives des travaux (extraits en Annexe 3). Le responsable de la certification est également un acteur de la revue des travaux intervenant tout au long des missions. Le contre- rapporteur de l’acte de certification intervient en fin de campagne par la réalisation d’une revue de contrôle qualité dont il présente les résultats dans son contre-rapport devant la formation interchambres93 lors du processus d’adoption du rapport d’audit faisant intervenir la Chambre du Conseil94 et le CRPP95 alors que le Parquet général96 est un acteur central du contrôle qualité tout au long de la campagne de certification, compte tenu des observations qu’il formule sur les différents documents émis et des conclusions qu’il rend lors de l’examen en formation inter-chambres des rapports. Comme mentionné précédemment, en sus de la revue des travaux, la formalisation des connaissances et des procédures et leur documentation sont des étapes essentielles dans la réalisation du contrôle de la qualité à la Cour des comptes. Finalement le contrôle qualité se compose de deux derniers éléments, la procédure de contradiction et la collégialité. La procédure de contradiction telle que décrite dans l’article R.137-3 du chapitre VII du code des juridictions financières prévoit que le projet de rapport en vue de la certification et le compte-rendu des vérifications soient adressés aux autorités administratives compétentes qui adressent une copie de leurs réponses directement aux directeurs chargés du budget et de la comptabilité publique. Il s’agit ainsi d’un droit de réponse accordé de manière systématique et normée à l’audité. Le principe de collégialité joue également un rôle dans la revue des travaux et plus généralement dans le contrôle qualité de la mission de certification, car il prévoit que la mise au point des observations se fasse sur la base de la délibération de plusieurs membres de la Cour en une formation délibérante97.

Avec son organisation du contrôle qualité et du suivi du contrôle qualité; la Cour des comptes présente la spécificité de mettre en œuvre une double chaîne de revue qualité assurée via le Parquet et via les responsables de cycle et le contre-rapporteur.

93 La formation interchambres, la FIC, a été créée pour les besoins de la certification et représente une instance collégiale regroupant les magistrats des différentes chambres impliqués dans l’audit financier des comptes de l’État.
94 Formation collégiale de la Cour des comptes comprenant tous les magistrats de l’institution.
95 Les décisions en matière de programme et de publication sont prises après consultation des présidents des chambres de la Cour et du Procureur général réunis au sein du comité du rapport public et des programmes.
96 Le Parquet général est dirigé par le Procureur général près la Cour nommé par décret en conseil des ministres.

Il est assisté dans ses fonctions par le premier avocat général et trois avocats généraux, choisis parmi les magistrats de la Cour des comptes ainsi que par des chargés de mission. Il exerce le ministère public à la Cour des comptes et veille à la production des comptes par les comptables publics dans les délais prévus. Il engage certaines procédures juridictionnelles : appels, gestions de fait, amendes. Il donne un avis sur l’exercice par la Cour de ses compétences facultatives à l’égard de certains organismes.

La deuxième composante de la politique qualité de la Cour des comptes est présentée sous l’intitulé de « suivi du contrôle qualité » mais se rapproche en réalité de l’assurance qualité telle qu’elle est détaillée pour les autres institutions supérieures de contrôle à la différence tout de même que la Cour distingue la revue par les pairs externe du suivi du contrôle de la qualité en la caractérisant comme une assurance supplémentaire. La politique qualité de la Cour ne comporte donc pas, pour le moment, de procédure de revue par les pairs externe, ce qui peut s’expliquer par la nouveauté de l’exercice d’audit financier pour la Cour (seulement deux exercices). Le suivi du contrôle qualité est assuré, selon l’instruction n°627 du 25 juillet 2008, par le Procureur général qui s’assure de la conformité du système de contrôle qualité mis en œuvre pour les travaux de certification aux dispositions du code des juridictions financières et des normes internationales d’audit. Il présente ses observations sur l’efficacité du contrôle qualité en chambre du Conseil.

Les différents documents sollicités par la Cour des comptes dans le cadre de sa politique qualité sont organisés de manière pyramidale : le code des juridictions financières et les normes internationales d’audit auxquelles se réfère la Cour; le guide d’exercice de la certification – commun à l’ensemble des sous-cycles et les guides d’audit de chaque sous- cycle, document opérationnel qui présente l’ensemble des informations clés concernant le sous-cycle.

97 Les articles R.141-7 et R 141-8 du code des juridictions financières présentent les modalités pratiques de l’exercice de la collégialité. Le rapporteur présente son rapport devant la formation compétente et le contre- rapporteur fait connaître son avis et les décisions sont prises suite à un délibéré confidentiel. La collégialité agit comme un mécanisme de contrôle qualité grâce à la confrontation des avis et des compétences.

Lire le mémoire complet ==> (La politique qualité de la certification des comptes publics : le cas de la Cour des comptes)
Thèse présentée et soutenue publiquement à la Cour des comptes en vue du Doctorat des Sciences de Gestion
Université de Poitiers – Ecole doctorale sociétés et organisations