Les procédures de la privatisation des banques publiques

By 20 December 2012

B- Les règles applicables aux privatisations bancaires

En France, les lois relatives aux privatisations définissent le régime juridique de transfert et d’évaluation des entreprises publiques, appartenant au différents secteurs de l’économie (secteur bancaire, financier et industriel), au secteur privé. Pratiquement, c’est le gouvernement qui décide des opérations de privatisation qui sont conduites par le Ministre chargé de l’Economie et des Finances. L’instruction des dossiers et l’élaboration des décisions du Ministre de l’Economie sont assurées par le Trésor.

Dans ce cadre, le Ministre de l’Economie a la compétence d’arrêter le calendrier des opérations, les techniques utilisées et les modalités du transfert. Pour effectuer ses missions, le Ministre est assisté par une ou certaines banques-conseils. Ces dernières sont choisies dans le cadre de l’appel d’offres par le comité de sélection des banques-conseils de l’Etat. Par ailleurs, la Trésor assure, dans toutes les étapes des opérations de privatisation, le lien avec la Commission des participations et des transferts et fournit son expertise technique à l’instruction des transferts475.

En Egypte, en conséquence de l’absence de loi de privatisation, les procédures de transfert ou d’évaluation des banques ou d’autres entreprises transférées au secteur privé ne sont pas traitées par des textes législatifs, mais, elles trouvent leur origine dans certaines dispositions administratives manquant dans la plupart des cas de la transparence exigée dans toutes les étapes du processus de privatisation.

1- Les procédures de transfert des établissements bancaires au secteur privé

En France, la loi du 2 juillet 1986 détermine les règles de transfert des banques et des autres entreprises publiques au secteur privé en limitant la compétence législative et la compétence administrative en matière de transfert, ainsi que les procédures de ce transfert.

Dans ce cadre, l’article 7-I indique qu’une loi doit exister pour privatiser deux catégories d’entreprises :

La première catégorie concerne les entreprises qui sont entrées dans le secteur public en application d’une loi. C’est le cas de toutes les banques nationalisées en 1945 et en 1982, leur privatisation a alors impliqué une autorisation législative spécifique. Ainsi, la loi du 2 juillet 1986 comprend une liste annexée comportant 38 banques et 4 compagnies financières privatisables, en outre, la loi du 19 juillet 1993 comporte une nouvelle liste comprenant 4 banques privatisables (BNP, Crédit lyonnais, Banque Hervet, SMC)476.

La deuxième catégorie comprend les entreprises dont l’Etat détient directement plus de la moitié du capital social (appelées entreprises publiques de « premier rang »). Les entreprises se rattachant à l’une de ces deux catégories sont soumises aux procédures mentionnées dans le titre II de la loi du 6 août 1986.

Ainsi, les opérations concernant les entreprises visées à l’article 7-I de la loi du 2 juillet 1986 (mentionnées ci-dessus) et les entreprises figurant sur la liste annexée à la loi du 19 juillet 1993, ont été effectuées selon les procédures précisées dans le titre II de la loi du 6 août 1986. Le régime du titre II est applicable également dans le cas de cession de participations minoritaires dans le capital d’entreprises publiques de premier rang figurant sur la liste annexée de la loi du 19 juillet 1993477.

En ce qui concerne les autres entreprises n’appartenant pas aux deux catégories citées ci-dessus, à savoir les entreprises dont l’Etat ne détient pas directement plus de 50 % du capital social ou dont l’entrées dans le secteur public n’a pas été faite par une loi (dite entreprises de deuxième rang), leur privatisation est prévue au titre III de la loi du 6 août 1986 (relative aux opérations dites de « respiration du secteur public »).

Ces entreprise consistant en des filiales et des sous-filiales des groupes publics sont privatisées, en application des articles 20 et 21 de la loi de 1986 modifiée par la loi du 19 juillet 1993, par une procédure administrative. Les instruments sollicités par cette procédure varient en fonction de la taille de l’entreprise privatisable. A ce titre, les articles 20 et 21 de la loi du 2 juillet 1986 distinguent quatre catégories d’entreprises publiques selon le nombre de salariés et/ou le montant du chiffre d’affaires478 :

La première catégorie concerne les entreprises dont l’effectifs dépasse 2 500 personnes ou le chiffre d’affaires 2,5 milliards de francs (375 millions d’euros). La valeur de cette catégorie d’entreprises publiques est fixée par la Commission des participations et des transferts et sa privatisation est autorisée par décret. Dans cette optique, le décret d’autorisation ne peut être pris que sur avis conforme de la Commission des participations et des transferts.

Dans le domaine bancaire, le Crédit foncier a été soumis aux procédures applicables à cette catégorie d’entreprises publiques. Le 2 août 1999 le Crédit foncier, dont le produit bancaire net (le chiffre d’affaires) était de 3,5 milliards de francs et l’effectifs total de 6 000 salariés, a été cédé par son actionnaire majoritaire la Caisse des dépôts et consignations pour un montant de 3,1 milliards de francs à la Caisse centrale des caisses d’épargne479.

La deuxième catégorie est relative aux entreprises dont les effectifs ainsi que de leurs filiales à plus de 50 % sont supérieurs à 1 000 personnes et inférieurs à 2 500 personnes ou dont le chiffre d’affaires consolidé est supérieur à un milliard de francs (150 millions d’euros) et inférieur à 2,5 milliards de francs (375 millions d’euros). Selon l’article 20 de la loi du 6 août 1986, la privatisation de cette catégorie d’entreprises est autorisée par décret. En outre, l’autorisation de transfert ne peut être donnée qu’au vu d’un dossier comprenant l’évaluation de la valeur de l’entreprise, compte tenu de l’incidence des charges, qui, le cas échéant, demeurent pour le secteur public après la cession, ainsi que des actifs apportés éventuellement en échange.

L’évaluation de la valeur de cette catégorie d’entreprises est réalisée par des experts indépendants, désignés par la société cédante parmi les experts comptables, les commissaires aux comptes, les établissements de crédit ou compagnies financières. A ce titre, le prix de cession ou le prix d’offre ne peut être inférieur à la valeur fixée par les experts indépendants480.

La troisième catégorie concerne les entreprises dont l’effectif ne dépasse pas 1 000 personnes et le chiffre d’affaires un milliard de francs (150 millions d’euros). Ainsi, cette catégorie comprend les entreprises dont l’effectif est compris entre 51 et 1 000 salariés et le chiffre d’affaires entre 51 millions de francs et un milliard de francs, ainsi que les entreprise dépassant l’un des seuils de la quatrième catégorie. Le transfert de cette catégorie d’entreprises au secteur privé donne lieu à une déclaration préalable au Ministre de l’Economie481.

Selon l’article 21 de la loi du 6 août 1986, les opérations concernant cette troisième catégorie « sont réputées autorisées si le ministre de l’économie ne s’est pas opposé, dans les dix jours de la réception de cette déclaration, à leur transfert pour un motif tiré de la méconnaissance de l’une des conditions énoncées à l’article 20 », à savoir les entreprises dont l’exploitation présente le caractère d’un service public national ou d’un monopole de fait.

La quatrième catégorie est relative aux entreprises dont l’effectif ne dépasse pas 50 salariés et le chiffre d’affaires est inférieur à 50 millions de francs (7,5 millions d’euros). Le transfert des entreprises de cette catégorie au secteur privé est soumis à une simple procédure qui consiste en la déclaration a posteriori au Ministre de l’Economie dans un délai de trente jours à compter de leur transfert. L’autorisation peut être expresse ou tacite.

Ainsi, un accord tacite est suffisant pour privatiser les entreprises de cette catégorie, comme cela a été le cas de certaines opérations de cession d’actifs menées par le Crédit Lyonnais dans le cadre de l’engagement pris par l’Etat envers la Commission européenne selon lequel la banque devait réduire ses parts de marché avant sa privatisation elle-même afin d’obtenir une autorisation qui lui permette de ne pas rembourser les aides accordées précédemment par l’Etat. A ce titre, le Crédit lyonnais a procédé de novembre 1998 à mai 1999 à cinq opérations de ce type482.

Il convient enfin de souligner que l’autorisation administrative accordée dans le cas de la privatisation de l’une des entreprises appartenant aux trois premières catégories, ne peut être donnée qu’après une évaluation effectuée soit par la Commission des participations et des transferts, comme c’est le cas des entreprises de première catégorie, soit par des experts indépendants comme c’est le cas des entreprises de deuxième et de troisième catégorie.

Selon l’article 20 de la loi du 6 août 1986 et dans tous les cas « les évaluations sont conduites selon les méthodes objectives couramment pratiquées en matière de cession totale ou partielle d’actifs de sociétés, en tenant compte, selon une pondération appropriée à chaque cas, de la valeur boursière des titres, de la valeur des actifs, des bénéfices réalisés, de l’existence des filiales et des perspectives d’avenir ». Par ailleurs, la conservation des intérêts patrimoniaux de l’Etat exige, selon l’article 20 (5e et 6e alinéas) de la loi du 6 août 1986, que le prix de cession ou d’offre n’est pas inférieur à la valeur fixée par la Commission des participations et des transferts ou par les experts indépendants483.

En Egypte, comme nous l’avons déjà mentionné, l’absence de loi de privatisation a pour conséquence que les procédures ou les règles de transfert des banques et d’autres entreprises publiques ne sont pas organisées par des textes législatifs comme c’est le cas en France.

Pour les sociétés du secteur d’affaires public (les sociétés non financières), leur transfert au secteur privé est organisé par le Programme gouvernemental de l’expansion de la propriété du secteur privé (mentionné plus haut). Selon ce dernier, le choix des sociétés affiliées privatisables est effectué par les sociétés holdings, celles-ci préparent annuellement une liste comprenant les sociétés privatisables et les justifications du choix de ces sociétés.

Ces listes élaborées par les sociétés holdings sont proposées au Ministre du secteur d’affaires public à travers le Bureau technique du Ministre du secteur d’affaires public pour les adopter avant leur proposition aux conseils d’administrations et aux assemblées générales des sociétés concernées. C’est enfin les conseils d’administrations de la société holding et de la société affiliée concernées qui définissent le groupe responsable de l’exécution de l’opération de transfert484.

Au contraire du programme de privatisation des sociétés du secteur d’affaires public, le programme de privatisation des banques, sur le plan de son organisation juridique, manque de dispositions législatives ou réglementaires qui définissent précisément les règles ou les procédures de transfert des banques mixtes ou publiques au secteur privé.

Pour les banques mixtes, on peut noter qu’il n’existe aucun document officiel définissant les procédures ou les étapes exécutives de leur programme de privatisation. Les informations disponibles, dans ce cadre, consistent en des rapports expliquant des situations exécutives des opérations de privatisations bancaires déjà réalisées ou des déclarations annoncées par les responsables.

Le rapport du Conseil des ministres annoncé en mars 1996 concernant les bilans exécutifs pris pour accélérer le programme de privatisation, indiquait que, dans le cadre du programme de l’expansion de la propriété du secteur privé, les sociétés et les banques publiques offraient à la vente leurs parts dans les sociétés et les banques mixtes en commençant lors d’une première étape par les banques et les sociétés dont la part publique ne dépassait pas 49 % du capital social. A cet égard, les banques publiques concernées étaient chargées d’adopter les procédures exécutives de l’offre ou de la vente de leurs parts dans les banques mixtes et de les proposer au Conseil des ministres au cours d’un délai d’un mois afin de suivre l’exécution des opérations485.

Le rapport du Conseil des ministres indiquait également qu’une commission ministérielle était chargée de gérer et de suivre les opérations de vente des parts publiques dans les banques mixtes. Cette commission se composait de huit membres : le Ministre du secteur d’affaires public, le Ministre de l’Etat dans le Conseil des ministres, le Ministre des Finances, le Ministre d’affaires du Conseil des ministres, le Ministre de l’Economie, le Ministre de la force de travail, le gouverneur de la Banque centrale d’Egypte, le Président de l’Organisme public du marché du capital486.

Concrètement, les procédures de privatisations des banques mixtes consistent essentiellement en487 : l’accord des partenaires à la privatisation de la banque mixte concernée (un accord portant sur la vente de la part publique dans la banque concernée par une décision du conseil d’administration) ; l’évaluation de la valeur de la banque et la détermination du prix d’action par des experts qualifiés (banques, établissements financiers spécialisés) choisis par un appel d’offres ou par la banque privatisée elle- même; une proposition d’évaluation à une commission spécialisée composée d’un député du Conseil d’Etat, des membres représentant le Ministère des Finances, le Ministère de l’investissement, la Banque centrale d’Egypte, l’Appareil central des comptabilités, l’Organisme public du marché du capital, pour l’adopter pour déclencher l’opération de vente.

Il convient de souligner que, dans le cas d’acquérir d’une partie supérieur à 10 % du capital de la banque privatisée par un acquéreur privé (personne physique ou morale égyptienne ou étrangère), une acceptation préalable de la Banque centrale d’Egypte est nécessaire.

En ce qui concerne les banques publiques (totalement possédées par l’Etat), on constate que la loi n° 155 de 1998 relative à la privatisation de ces banques, remplacée par l’article 94 de la loi n° 88 de 2003, ne contient pas de règles concernant les procédures de leur transfert au secteur privé. En outre, il n’existe aucune dispositions administrative publiée (décret ou arrêté) définissant les procédures de transfert des banques publiques au secteur privé.

Dans ce cadre, on peut souligner que, selon les déclarations annoncées par le Ministre de l’Economie et le Ministre du secteur d’affaires public à la suite de la promulgation de la loi n° 155 de 1998, les procédures de privatisation des banques publiques comprennent brièvement : le choix de la banque privatisable parmi les banques totalement possédées par l’Etat ; l’évaluation de la banque privatisable par des experts qualifiés et indépendants égyptiens et étrangers choisis par un appel d’offres ; l’étude des conjonctures de marché pour choisir le moyen idéal de l’offre d’actions 488; enfin une commission spécialisée composée d’un député du Conseil d’Etat (président), des membres représentant, le Ministère des Finances, le Ministère de l’investissement, la Banque centrale d’Egypte, l’Appareil central des comptabilités et l’Organisme public du marché du capital, est chargée d’adopter l’évaluation réalisée et le prix d’action déterminé par les experts489.

Comme c’est le cas des banques mixtes privatisées, lorsqu’il s’agit d’une prise de participation supérieure à 10 % du capital de la banque publique privatisée par une personne physique ou morale (égyptienne ou étrangère), une acceptation préalable de la Banque centrale d’Egypte est requise.

Lire le mémoire complet ==> (La privatisation du secteur bancaire : Etude comparative entre l’Egypte et la France)
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Université Du Droit Et De La Santé De LILLE 2 – Sciences Economiques et Sociales