Les lois de privatisations bancaires en France

By 20 December 2012

A- Le cadre législatif et réglementaire des privatisations bancaires

En France, l’article 34 de la Constitution française du 4 octobre 1958 indique que « les nationalisations d’entreprises et le transfert de la propriété d’entreprises publiques au secteur privé » sont du domaine de la loi. Ainsi, la constitution française exige une autorisation parlementaire préalable par voie de loi pour effectuer les opérations de privatisation. Dans ce cadre, le Conseil constitutionnel, dans sa décision des 25 et 26 octobre 1986, a précisé que « l’article 34 de la constitution n’impose pas que toute opération impliquant un transfert du secteur public au secteur privé soit directement décidée par le législateur ; qu’il appartient à celui-ci de poser des règles dont l’application incombera aux autorités ou aux organes désignés par lui ».

Ainsi, selon l’interprétation fournie par le Conseil constitutionnel, la compétence législative constitue la compétence de principe, cette compétence n’empêche pas le législateur de déléguer l’exercice à d’autres autorités sous condition que le législateur conserve la maîtrise du processus de délégation concernant la définition de l’autorité délégataire, ainsi que les conditions dans lesquelles cette autorité exercera ses privilèges448.

La décision du Conseil constitutionnel a précisé également que le champ des privatisations restait limité selon le préambule de la constitution de 1946 (9e alinéa maintenu dans la constitution de 1958). Par conséquent, les entreprises « dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait » doivent être hors du champ des privatisations en restant sous la propriété collective.

Dans ce cadre, on peut noter qu’aucun de ces critères ne trouve son application dans le domaine des établissements de crédit au sens de la loi bancaire de 1984. Par conséquent, tous les établissements bancaires et financiers peuvent faire l’objet d’une privatisation, au contraire de certaines entreprises industrielles et de services qui sont exclues du champ de la privatisation à cause de ces limites constitutionnelles449.

Ainsi, les privatisations bancaires, financières et industrielles en France sont organisées par des lois de privatisation. Ces lois consistent en : la loi d’habilitation du 2 juillet 1986, la loi du 6 août 1986 et la loi de privatisation du 19 juillet 1993. Elles fournissent aux privatisations françaises l’organisation juridique précise qui garantie au processus de privatisation un degré très élevé de transparence et de préservation des intérêts patrimoniaux de l’Etat.

En Egypte, la Constitution égyptienne de 1971 est muette sur le sujet du transfert des entreprises publiques au secteur privé. L’article 35 de la constitution de 1971 dispose que « La nationalisation n’est autorisée que pour les considérations d’intérêt public, ainsi que par une loi et en contrepartie d’une indemnisation équitable ». Ainsi, cette article de la constitution exige l’existence d’une loi pour les nationalisations, mais elle est muette en ce qui concerne le cas inverse, à savoir le cas de privatisations des entreprises publiques.

Par ailleurs, l’article 29 de la Constitution de 1971 prévoit que « La propriété est soumise au contrôle du peuple et protégée par l’Etat, cette propriété prend trois formes : la propriété publique ; la propriété coopérative ; la propriété privée… ». Ainsi, les textes de la Constitution égyptienne permettent l’existence des trois formes de propriété (publique, coopérative, privée). En outre, il n’existe pas de texte constitutionnel interdisant le transfert de capital entre les différentes formes de propriété dans le cadre défini par la constitution450. Cependant, les textes de la Constitution égyptienne de 1971 n’exigent pas l’existence d’une loi particulière concernant le transfert d’entreprises publiques au secteur privé.

Par conséquent, le législateur égyptien n’a pas adopté de loi spéciale de la privatisation, comme c’est le cas en France. Il a seulement adopté des textes législatifs permettant le transfert de certaines catégories d’entreprises publiques sous statut de droit public en sociétés commerciales par actions soumises à la loi des sociétés anonymes, avec l’autorisation de vente partielle ou totale de leurs actions au secteur privé (la loi n° 203 de 1991). Il a également adopté des textes permettant au secteur privé national et étranger la prise de participations dans le capital des banques publiques (la loi n° 155 de 1998 remplacée par l’article 94 de la loi n° 88 de 2003).

Ainsi, au contraire du cas français, l’absence de loi de privatisation en Egypte a donné au gouvernement une grande compétence en matière de la privatisation. C’est le gouvernement, par des dispositions administratives, qui détermine le programme de privatisations et sa mise en œuvre. Cette compétence administrative très large constitue, en effet, une critique importante du programme de privatisation en Egypte qui manque d’organisation juridique garantissant la transparence des opérations de privatisation, ainsi que la protection des intérêts patrimoniaux de l’Etat, comme nous le mentionnerons.

1- Les lois de privatisations en France

Les privatisations bancaires, financières et industrielles en France trouvent leur cadre légal dans trois textes législatifs consistant en : la loi d’habilitation n° 86-793 du 2 juillet 1986 (a), la loi n° 86-912 du 6 août 1986 (b) et la loi de privatisation n° 93-923 du 19 juillet 1993 (c).

a) La loi du 2 juillet 1986451

La loi d’habilitation du 2 juillet 1986 constitue, en effet, la base législative des privatisations françaises. A la suite du retour au pouvoir des parties libéraux lors des élections législatives de mars 1986, le gouvernement de l’époque, conduit par M. J. Chirac, a choisi pour mettre en œuvre son programme de privatisation la procédure de la loi d’habilitation mentionnée dans l’article 38 de la Constitution française. Cette procédure permet au gouvernement de prendre par ordonnance les mesures prévues par une loi. Toutefois, le président de la République refusait de signer l’ordonnance préparée par le gouvernement relative aux privatisations. Par conséquent, les privatisations furent adoptées par une loi (la loi du 6 août 1986) et non par une ordonnance452.

La loi du 2 juillet 1986 comprend une liste annexée comportant 65 entreprises privatisables représentant 28 groupes appartenant au secteur concurrentiel, parmi lesquelles 13 ont été privatisées entre 1986 et 1988. L’article 4 de la loi d’habilitation a donné au gouvernement l’autorisation d’effectuer les opérations de privatisation des entreprises figurant sur la liste annexée pendant une période de 5 ans qui prenait fin au 1er mars 1991.

Il faut souligner que, l’article 7 de la loi du 2 juillet 1986 comporte l’une des dispositions les plus importantes de cette loi. Cet article complété par les articles 20 à 22 de la loi du 6 août 1986, relative aux modalités d’application des privatisations, définit le cadre juridique des transferts de propriété d’entreprises publiques au secteur privé et surtout, la privatisation des filiales et des sous-filiales d’entreprise publiques453.

Par ailleurs, la loi du 2 juillet 1986 indique également les modalités de la privatisation concernant les entreprises privatisables figurant sur la liste annexée. En outre, elle a octroyé au gouvernement l’habilitation à régulariser les opérations de transferts intervenues préalablement à son entrée en vigueur454.

b) La loi du 6 août 1986455

La loi du 6 août 1986 définit les modalités d’application de la loi du 2 juillet 1986. Comme nous l’avons déjà mentionné, le refus du président de la République de signer l’ordonnance élaborée par le gouvernement en application de la loi d’habilitation du 2 juillet 1986, a conduit le gouvernement de l’époque à faire adopter très rapidement par le Parlement la loi n° 86-912 du 6 août 1986 qui détermine les modalités d’application des privatisations décidées par la loi du 2 juillet 1986456.

La loi du 6 août 1986 relative aux modalités d’application des privatisations comporte trois titres :

Le premier titre (titre I) est consacré aux procédés de transfert d’entreprises du secteur public au secteur privé, ainsi qu’aux prises de participation minoritaire du secteur privé dans le capital d’entreprises publiques. En effet, la loi du 6 août 1986 permet dans son premier article d’utiliser tous les procédés connus du droit des sociétés457.

Dans cette optique, l’article 1er de la loi du 6 août 1986 précise que les opérations de privatisations s’effectuent par cession des titres, échange contre des actions de titres participatifs, certificats d’investissement ou certificats pétroliers, renonciation au droit préférentiel de souscription à une augmentation de capital ou vente d’un tel droit, augmentation de capital contre apport de titres ou d’actifs, fusion ou scission, émission de tout titres ou valeurs mobilières assortis ou non d’éléments donnant un droit sur le capital, dissolution ou liquidation d’entreprise ou par transferts de portefeuille tels que prévus aux articles L.324 – 1 et suivants. du code des assurances.

Le titre II de la loi du 6 août 1986 traite les modalités des opérations mentionnées à l’article 5-1 de la loi du 2 juillet 1986. Elles comportent notamment l’institution d’une Commission de la privatisation, les dispositions relatives au choix des acquéreurs, incluant en particulier les règles de procédure et de cession458. Le titre II contient également les règles de protection des intérêts nationaux et les avantages accordés aux salariés et aux autres personnes physiques.

Le titre III de la loi du 6 août 1986 détermine les conditions de privatisation des entreprises de deuxième rang mentionnées à l’article 5-2 de la loi du 2 juillet 1986. En d’autres termes, le titres III traite les conditions de délivrance de l’autorisation administrative.

c) La loi du 19 juillet 1993459

Comme nous l’avons déjà mentionné, la loi d’habilitation du 2 juillet 1986 a fixé un délai de 5 ans l’autorisation législative accordée au gouvernement pour privatiser les entreprises énumérées sur la liste annexée, ce délai a expiré le 1er mars 1991. Il était indispensable de renouveler cette autorisation, ce qui fait par l’article 2-1 de la loi du 19 juillet 1993 disposant que « sera transférée du secteur public au secteur privé la propriété des participations majoritaires détenues directement ou indirectement par l’Etat soit dans les entreprises figurant sur la liste annexée à la présente loi, soit dans toutes sociétés dont l’objet principal serait de détenir directement ou indirectement une participation dans une entreprise figurant sur cette liste ».

Ainsi, la loi du 19 juillet 1993 contient une nouvelle liste comportant 21 entreprises privatisables dont 12 figurant sur la liste de 1986 mais n’ayant pas été privatisée entre 1986 et 1988 et 9 nouvelles entreprises privatisables. Au contraire de la loi du 2 juillet 1986 la loi du 19 juillet 1993 n’a fixé aucun délai pour effectuer les opérations de transfert.

En fait, la loi du 19 juillet 1993 dite loi de privatisation, renforce les lois du 2 juillet 1986 et du 6 août 1986. Dans ce contexte, elle précise que les transferts de propriété du secteur public au secteur privé des entreprises visées par la loi s’effectuent conformément aux dispositions de la loi du 6 août 1986 qui devient le cadre de référence pour les opérations de privatisation. Le 1er article de la loi du 19 juillet 1993 a modifié le titre de la loi du 6 août 1986 devenant la « Loi relative aux modalités d’application des privatisations »460.

La loi du 19 juillet 1993 a réaménagé le cadre juridique des privatisations organisé par les lois de 1986 en renforçant le rôle da la Commission des participations et des transferts notamment lors des opérations hors marché, en améliorant les règles concernant la protection des intérêts nationaux, notamment le renforcement du mécanisme de l’action spécifique, en adaptant des privatisations à l’évolution des marchés financiers, notamment par la création d’un mécanisme de paiement échelonné, en créant des incitations au développement de l’actionnariat populaire et de la participation salariale dans le capital des entreprises publiques privatisées461.

Par ailleurs, les alinéa 3 et 4 de l’article 2-1 de la loi du 19 juillet 1993 apportent deux compléments importants au champ d’application des privatisations :

D’un côté, le gouvernement peut désormais procéder, dans la mise en œuvre des opérations de privatisations, à des cessions par tranches successives. En effet, le législateur a estimé que la taille d’un certain nombre d’entreprises figurant sur la liste annexée et l’état du marché boursier à cette époque rendaient nécessaire l’attribution de cette faculté singulière au gouvernement. A ce titre, la loi prévoit que l’Etat devra suivre les dispositions du titre II du la loi du 6 août 1986, tant que l’Etat détiendra directement une participation supérieure à 10 % du capital. Par conséquent, le gouvernement est obligé de recourir, à chacun des stades de privatisation, à la saisine de la Commission des participations et des transferts462.

D’un autre côté, la loi a donné au gouvernement la faculté d’effectuer une privatisation séparée des filiales des entreprises figurant sur la liste annexée à la loi de privatisation. Il découlait des règles décidées par l’article 7 de la loi du 2 juillet 1986 que, les entreprises entrées dans le secteur public en application de dispositions législatives ne pouvaient être transférées au secteur privé que par la loi.

Ainsi, les filiales de ces entreprises ne pouvaient être privatisées que par une disposition législative expresse ou à l’occasion de la privatisation de leur société mère. La loi du 19 juillet 1993 assouplit ce dispositif en autorisant une entreprise entrée dans le secteur public en application d’une loi et détenue, directement ou indirectement, par une des entreprises figurant sur la liste annexée à la loi, à être privatisée séparément de cette dernière. A ce titre, les dispositions du titre II de la loi du 6 août 1986 doivent être applicables à la privatisation d’entreprises-filiales463.

Enfin, il convient de souligner que, la loi de privatisation du 19 juillet 1993 a introduit deux modalités relatives à la mise en œuvre des privatisations. Ces modalités concernent la décision de privatisation et la désignation des dirigeants. D’une part, la décision de privatiser une ou plusieurs entreprises de la liste annexée relève d’un décret qui fixe un programme de privatisation à court terme. Les décisions du Ministre de l’Economie mentionnées au titre II de la loi du 6 août 1986 et relatives à la mise en œuvre de ce transfert, ne peuvent intervenir qu’après la publication du décret de privatisation464.

D’autre part, la loi du 19 juillet 1993 prévoit qu’après la publication du décret de privatisation, il sera procédé à la désignation du président du conseil d’administration ou des membres du directoire de l’entreprise privatisée. Ainsi, le changement des dirigeants d’une entreprise ne peut être effectué qu’après la prise de décision de privatisation. En ce qui concerne les entreprises mentionnées à l’article 10 de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, la désignation du ou des dirigeants des entreprises concernées est effectuée précédemment au décret de privatisation465.

Lire le mémoire complet ==> (La privatisation du secteur bancaire : Etude comparative entre l’Egypte et la France)
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Université Du Droit Et De La Santé De LILLE 2 – Sciences Economiques et Sociales