L’affectation des recettes de privatisation des banques publiques

By 23 December 2012

B- L’affectation des recettes de privatisation et son impact sur le déficit budgétaire et la dette publique dans les deux pays

Dans le cadre des déficits publics très lourds et d’une dette publique fortement augmentée, les privatisations ont donc pour objectif principal d’accroître les ressources du budget public dans les deux pays étudiés (France et Egypte). Les recettes de privatisations peuvent être affectées de trois manières différentes 664:
– Financement des dépenses courantes de l’Etat.
– Remboursement de la dette publique ou au moins le ralentissement de sa croissance.
– Capitalisation ou recapitalisation des entreprises restant dans le secteur public en vue d’une privatisation ultérieure rémunératrice.

1- L’affectation des recettes de privatisation

En France, le budget de l’Etat a connu des déficits accrus dès le début des années quatre-vingt. Le déficit du budget de l’Etat est passé de -12 331 millions d’euros soit – 2,45 % du PIB en 1981 à – 23 368 millions d’euros soit – 3,19 % du PIB en 1985. De plus, sous l’effet des déficits, la dette publique par rapport au PIB a fortement augmenté dès le début des années quatre-vingt en passant de 20 % du PIB en 1980 à 45,35 % du PIB en 1993 665.

Par ailleurs, en 1993, l’Etat français a orienté tous ses efforts vers la réduction du déficit public, représentant cette année-là – 4,37 % du PIB, pour satisfaire aux critères de convergences du Traité de Maastricht qui imposait un déficit budgétaire inférieur à 3 % du PIB avant l’entrée en vigueur de l’euro en 1999666.

Ainsi, l’augmentation importante de la dette publique et du déficit public enregistrée depuis 1980, a poussé le gouvernement à adopter une politique consistant en l’affectation d’une partie importante des produits de privatisation à l’allégement de la dette publique. Cependant, la majeure partie des recettes de privatisation a été utilisée à la réduction du déficit budgétaire soit par le versement direct au budget de l’Etat (par le financement des dépenses budgétaires courantes) soit indirectement par le financement des entreprises restant dans le secteur public (dotations en capital aux entreprises publiques restant dans le secteur public) permettant ainsi d’annuler ces dépenses du budget de l’Etat.

Au cours de la première vague de privatisations (1986-1988), les recettes de privatisations retraçaient dans un compte d’affectation spéciale N° 902-21 des recettes de privatisation établi par la loi de finances rectificative pour 1986 (Compte d’affectation des produits de la privatisation).

Lors de cette période (1986-1988), la majorité des recettes de privatisation ont été affectées au désendettement de l’Etat, puis en deuxième rang aux dotations en capital aux entreprises restant dans le secteur public. Cette affectation au désendettement de l’Etat a été réalisé à travers des organismes spécifiques constitués ou non à l’occasion de ces missions. Ces organismes consistent essentiellement en la Caisse d’amortissement de la dette publique (C.A.D.E.P) établie par la loi de finances pour 1986 et le Fonds de soutien des rentes créé par un décret de 1937667. Le Fonds de soutien des rentes (F.S.R) a été réactivé en 1993 pour participer aux missions d’amortissement de la dette publique. La Caisse d’amortissement de la dette publique et le Fonds de soutien des rentes (F.S.R) ont été regroupés par la loi de finances pour 2003 dans la Caisse de la dette publique668.

A côté de ces organismes participant directement au désendettement de l’Etat, il y a deux autres organismes qui participaient indirectement à cette mission. Ces organismes consistaient en la Caisse nationale de l’industrie et la Caisse nationale des banques chargées de financer les nationalisations de 1982. Dans cette optique, la loi d’habilitation de 1986 prévoyait qu’une partie des recettes de privatisation serait versée directement à la C.N.I et à la C.N.B pour effectuer leur mission consistant en l’amortissement et le service des intérêts résultant des obligations émises lors de la nationalisation de 1982669.

Comme le montre le tableau (4.4), la partie des recettes de privatisation affectée au désendettement de l’Etat entre 1986-1988, était nettement importante. Les deux tiers des recettes réalisées (66,6 % des recettes) ont été affectées au désendettement de l’Etat par la C.A.D.E.P, la C.N.I et la C.N.B, contre près d’un tiers affecté aux dotations en capital aux entreprises restant dans le secteur public. De plus, dans l’année 1986 la totalité des produits réalisés a été affecté à l’amortissement de la dette publique.

Tableau 4.4 – L’affectation des produits de privatisation réalisée entre 1986 et 1988

En millions de francs

1986

1987

1988

Total

En %

CADEP ………… CNI – CNB…….. Apports en capital ….

4 075,2

40 588

5 326,2

20 909,5

2 128,5

3 909,1

7 177,7

46 791,7

9 235,3

28 087,2

55,6

11

33,4

Total

4 075,2

66 823,7

13 215,3

84 114,2

100

Source : Cour des comptes, Rapport au Président de la République de 1990.

A la suite de l’arrêt des opérations de privatisation dès 1988, le compte d’affectation spéciale des produits de la privatisation N° 902-21 a été annulé par la loi de finances pour 1989. Par conséquent, au cours de la période de 1988 à 1993, les recettes des opérations de privatisation partielle ou l’ouverture de capital des entreprises publiques réalisées par le gouvernement socialiste ont été principalement imputées au compte de commerce N° 904-09 de gestion de titres de sociétés du secteur public de 1949670.

Pendant cette période (1988–1993), les recettes des opérations de privatisation partielle ou d’ouverture de capital ont été principalement affectées aux dotation en capital aux entreprises publiques et au financement des mesures exceptionnelles pour l’emploi. Ainsi, près de 10 milliards de francs des recettes réalisées pendant cette période (atteignant près de 14 milliards de francs) ont été imputés au budget général et destinés à financer les mesures en faveur de l’emploi671.

Avec la deuxième vague de privatisations commencée en 1993, la loi de finances pour 1993 a établi un nouveau compte d’affectation spéciale des recettes de privatisation (compte N° 902-24). Concernant cette deuxième vague de privatisations, on constate que, malgré l’obligation de respecter les critères de convergences prévus par le Traité de Maastricht672, la majorité des recettes de privatisations réalisées pendant cette vague de privatisations ont été affectées, à la différence du système en vigueur au cours de la première vague de privatisation, à faire face aux dépenses courantes et à l’aggravation du déficit budgétaire673.

En 1993 et en 1994, une partie importante des recettes de privatisation ont été affectées aux dotations en capital aux entreprises publiques (25 milliards de francs). Cependant la majeure partie des recettes réalisées pendant ces années a été affectée aux dépenses courantes du budget public. Ainsi, de 1993 à la fin de 1994 près de 68 milliards de francs ont été affectés au financement des dépenses budgétaires courantes, dont une part affectée de nouveau aux dépenses exceptionnelles pour l’emploi, à hauteur de 9 milliards de francs674.

En 1995, la loi de finances pour 1995 a établi un nouveau compte d’affectation spéciale des produits de privatisation (compte N° 902-27). Dès lors, l’affectation des produits de privatisation au financement des dépenses budgétaires courantes a été proscrite. A partir de 1995, le compte 902-27 était le seul à avoir la possibilité de recevoir des versements en provenance du compte d’affectation des recettes de privatisation et à être uniquement consacré au financement du désendettement de l’Etat à travers la C.A.D.P et le F.S.R. A partir de 1997, les trois comptes précédents (compte N° 902-27, compte N° 904-09, compte N° 902-24) ont été fusionnés pour donner naissance à un seul compte d’affectation spéciale N° 902-24. Cette disposition a simplifié l’opération d’enregistrement de toutes les opérations de privatisation permis d’identifier simplement l’affectation des recettes675.

Ainsi, à partir de 1997, les recettes de cession de titres ou de privatisation ont été imputées à un compte unique, le compte d’affectation spéciale N° 902-24676. Dans ce cadre, on remarque que, dès 1997, la majorité des recettes de privatisation imputant au compte N° 902-24 ont été affectées aux dotations en capital aux entreprises restant dans le secteur public. De plus, dans les années 1997, 2000 et 2003, les dotations en capital étaient plus importantes que les recettes réalisées des privatisations comme le montre le tableau (4.5).

Tableau 4.5 – La partie des recettes de cession de titres et de privatisation affectée aux dotations en capital des entreprises publiques dès 1997677

En milliards d’euros

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Recettes nettes de cession de titres et de privatisation

8,4

7,4

3,0

1,5

1,7

6,1

2,5

5,6

10,0

Dotations et avances d’actionnaires

8,8

6,6

1,2

1,7

1,6

4,2

2,8

5,6

8,0

Globalement, on constate que les recettes de privatisation réalisées dès 1986 et jusqu’à 2005 ont été affectées : à faire face aux dépenses courantes de l’Etat (près de 80 milliards de francs)678, au désendettement de l’Etat et des administrations publiques notamment au cours de la première vague de privatisation (à hauteur de 10 milliards d’euros), au financement du Fonds de Réserve des Retraites (1,6 milliards d’euros), mais la majorité des recettes (près de 65 milliards d’euros) ont affectées aux dotations en capital aux entreprises publiques679.

En Egypte, le budget de l’Etat a connu, dans les années quatre-vingt, un fort déficit budgétaire. Comme le montre le tableau (4.6), le déficit du budget a nettement augmenté dans les années quatre-vingt et jusqu’ au début du programme de la réforme économique en 1991. En 1991, le déficit budgétaire a atteint 10,038 milliards de LE soit 18,3 % du PIB. Selon les statistiques de la Banque mondiale, les pertes financières des entreprises publiques égyptiennes représentaient à l’époque près de 35 % du déficit du budget de l’Etat680.

Tableau 4.6 – Evolution du déficit budgétaire en Egypte entre 1986 et 1991

1986/1987

1987/1988

1988/1989

1989/1990

1990/1991

En millions de LE

– 9,081

– 14,440

– 12,133

– 10,742

– 10,038

En % du PIB

20,6 %

31 %

24,6 %

20,6 %

18,3 %

Source: National Bank of Egypt, Bulletin économique, premier numéro, 1994.

Par ailleurs, la dette publique (locale) a augmenté pendant la même période en représentant dans l’année financière 1991/1992, 70 % du PIB. De plus, le recours du gouvernement au financement des investissements du secteur public et le déficit de la balance commerciale et courante par l’emprunt extérieur a eu pour conséquence l’augmentation de la dette extérieure qui représentait en 1990/1991 83 % du PIB681.

Ainsi, pour faire face à ce déficit budgétaire en hausse, les produits de privatisation ont été essentiellement affectés à l’allégement du déficit budgétaire soit directement, par le versement direct au budget public, soit indirectement par la recapitalisation des entreprises restant dans le secteur public.

Dans ce cadre, on constate que contrairement au cas français, un compte d’affectation spéciale pour les recettes de privatisations n’a pas été établi. Généralement, les recettes de privatisations sont consacrées aux recapitalisations des sociétés restant dans le secteur public, notamment par rembourser leurs dettes envers les banques pour les préparer à une privatisation ultérieure, à prendre des mesures en faveur de l’emploi et enfin une part importante est attribuée aux dépenses courantes de l’Etat pour faire face à la croissance du déficit budgétaire.

Ainsi, les produits de privatisation de sociétés non financières réalisés dès 1991 et jusqu’à juin 2002 atteignant 16,905 milliards de LE (dont 14,489 milliards de LE étaient effectivement encaissés) ont été affectés de la manière suivante682 :
– 5,156 milliards de LE ont été utilisés pour la recapitalisation des entreprises restant dans le secteur public dont 4,513 milliards de LE ont été utilisés pour rembourser leurs dettes envers les banques et renforcer leurs fonds propres et 583 millions de LE pour réaliser certaines réformes techniques et administratives.
– 2,705 milliards de LE ont été affectés aux dépenses exceptionnelles pour l’emploi, notamment pour mettre en place le système de retraite anticipée, dans les sociétés privatisables.
– 6,628 milliards de LE ont été transférés au Ministère des Finances pour être affectés aux dépenses courantes de l’Etat afin de réduire le déficit du budget public.

Pour ces dernières années, le gouvernement égyptien a poursuivit sa politique consistant en l’affectation des produits de privatisation au financement des dépenses courantes du budget de l’Etat et à la recapitalisation des entreprises publiques. Selon les chiffres annoncés par le Ministère des Finances, les sommes utilisées pour faire face aux dépenses courantes de l’Etat et la croissance du déficit public ont atteint 498 millions de LE dans l’année financière 2000/2001, 416 millions de LE en 2001/2002, 43 millions de LE en 2002/2003, 31 millions de LE en 2003/2004 et 1 016 millions de LE en 2004/2005683.

Cependant, au contraire des années quatre-vingt-dix, les montants directement transférés au budget de l’Etat, à partir de l’année financière 2001/2002 étaient modestes comparé aux recettes de privatisation réalisées aux cours de ces dernières années. Par exemple, le montant affecté aux dépenses courantes en 2004/2005 ne représentait que près de 20 % des recettes réalisées au cours de cette année. La majeure part des recettes de privatisation réalisées au cours de ces dernières années ont donc été affectées à la restructuration des entreprises restant dans le secteur public (recapitalisation, remboursement leurs dettes envers les banques, réforme technique et administrative).

Pour les recettes des privatisations touchant le secteur bancaire, on peut noter que les recettes réalisées par la privatisation des banques mixtes ont été encaissées par des banques publiques ou des établissements publics non bancaires qui possédaient des parts publiques dans les banques mixtes privatisées et à la fin de l’année financière ces recettes ont été transférées, avec les bénéfices éventuellement réalisés, au budget de l’Etat.

En ce qui concerne les recettes résultant de la privatisation de la Banque d’Alexandrie (banque totalement possédée par l’Etat) atteignant 9,2 milliards de LE réalisée en octobre 2006, selon le Ministre des Finances ces recettes sont principalement affectés à recapitalisation des banques et des sociétés restant dans le secteur public684.

Au total, on peut noter que l’objectif de diminuer le déficit budgétaire a laissé ses marques sur l’affectation des recettes de privatisation en Egypte. Dans cette optique, une partie importante des recettes de privatisation a été affectée directement par le gouvernement aux dépenses courantes de l’Etat, notamment au cours des années quatre- vingt-dix, afin de réaliser la stabilité du déficit public. Cependant la part majeure de ces recettes ont été principalement affectés à la recapitalisation des entreprises restant dans le secteur public.

Lire le mémoire complet ==> (La privatisation du secteur bancaire : Etude comparative entre l’Egypte et la France)
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