Communication territoriale : Vecteur de démocratie participative

4.4 La communication territoriale comme vecteur de démocratie participative.
Au XVIIIe siècle, Montesquieu avait mis en lumière le concept de la démocratie représentative. Il affirmait à ce propos que « comme la plupart des citoyens, qui ont assez de suffisance pour élire, n’en ont pas assez pour être élus ; de même le peuple, qui a assez de capacité pour se faire rendre compte de la gestion des autres, n’est pas propre à gérer par lui-même21». Quelques siècles plus tard (vers les années 90), le concept de la démocratie participative vient bouleverser cette vielle conception de la représentativité démocratique. Elle se verra être le mot d’ordre de la société moderne en particulier dans la gouvernance politique ou économique et financière. Le citoyen a désormais son mot à dire dans l’élaboration des décisions concernant le service public.
La participation des citoyens aux décisions publiques n’est pas qu’un effet de mode au contraire c’est l’affirmation d’une volonté de transparence dont il est question. Cette nouvelle donne politique n’est pas extérieure aux nouvelles compétences des chargés de communication dans les communes. Les communicants sont de plus en plus investis dans des missions pédagogiques, de recherche de transparence et de dialogue.
Ces missions ouvrent des pistes pour une meilleure proximité entre les élus et les habitants. Cela suppose l’intervention des chargés de communication au service du changement d’attitude des élus. La participation des citoyens aux décisions peut signifier une réelle volonté d’implication et d’un processus de démocratie participative pour une coordination des actions collectives au profit de l’intérêt général. Ça n’est pas une leçon de conduite qui est ici en question mais une affirmation de coproduction de décisions politiques.
Dans les collectivités locales, la prise en compte du public dans le processus décisionnel diffère d’une collectivité à l’autre. Certains élus ou structures intercommunale intègrent les habitants dans l’élaboration des plans de développement de leurs communes tandis que d’autres font la « démocratie participative de bureau».
En outre, la question liée à la place des agents territoriaux sur cette démarche participative n’est pas souvent mis en avant par les élus. En effet, il est difficile d’envisager la démarche de concertation sur un territoire sans penser son développement de façon cohérente. Cela nécessite donc l’implication de ceux qui sont au premier rang dans l’offre du service public à savoir les agents territoriaux. Comme le souligne Jacques Lamy, directeur de la communication de la ville de Rezé « La relation à la participation ne peut pas être totale et crédible à l’extérieur, si elle ne l’est pas à l’intérieur ». En effet, dans les services, cette dimension soulève la nécessite d’une cohérence entre la parole et l’acte et vice versa. On ne peut annoncer aux habitants son ambition de s’appuyer sur une démarche de concertation si, au niveau interne, les agents ne sont pas eux-mêmes impliqués dans le processus de prise de décisions donc en tant que véritables porteurs de la démarche.
La réforme des collectivités locales adoptées en première lecture par le Sénat le 4 février 2010, n’offre pas toutes les réponses à la question liée à la participation des citoyens aux décisions politiques. En effet, même si celle-ci ouvre des possibilités de transfert de compétence entre l’Etat vers les communes, elle n’a pas ou en tout cas totalement redéfinie les enjeux de la démocratie participative. Elle n’a pas alors réglé toutes les questions liées à la participation du public et donc de qui fait quoi, comment et quand?
Selon Remi Lefebvre la « démocratie participative » qui fait pourtant florès et constitue une figure imposée dès lors que l’on s’attache à réformer le pouvoir local est la grande absente de la réforme22. Ainsi, l’application de celle-ci n’améliore pas la participation du public par rapport à la prise de décision. De ce fait, c’est la question de la démocratie participative elle- même qui est désormais en question. Le développement des structures intercommunales, du fait de leur nouvelle mode de représentativité initiée par la reforme, n’offre pas un éclairage sur le processus démocratique en particulier celui de la démocratie participative même si elle assoupli le mode de scrutin.
En effet, « la démocratisation de l’intercommunalité proposée est donc très timide. Cette mesure constitue pourtant la principale valeur ajoutée démocratique d’un projet de réforme où la question démocratique est peu présente et qui traite de manière très imparfaite de la question de l’illisibilité institutionnelle et donc du déficit de transparence démocratique du système politique local. Améliorer la prise des citoyens sur les décisions locales reste une urgence démocratique qui n’est pas traitée par le projet de réforme en débat. On peut même craindre qu’une telle réforme n’opacifie encore plus le système local dans son ensemble et ne l’éloigne du citoyen »23.
Cette situation souvent dominante dans la plus grande majorité des communes, n’offre pas ou en tout cas rarement, le citoyen des possibilités de participation et encore moins de codécision. Cela se traduit souvent par un rapport administratif où la structure communale ne représente que l’endroit où l’on vient pour effectuer des démarches à caractère administratif. Cette observation apparait dans le cas de notre étude à la ville de Pont de l’Arche.
Ici la relation entre les habitants et la municipalité de la ville est globalement de nature administrative. Il y a une faible participation des habitants à la vie locale tant sur le domaine associatif, politique, qu’économique de la commune. En effet, seulement 15% des interrogés disent avoir participé à des actions associatives. Alors que celles-ci sont axes indispensables de la démocratie participative, les habitants de la ville de Pont de l’Arche sont moins impliqués dans la vie associative. Les associations constituent un relais incontournable entre l’administration publique et les administrés. Les résultats de l’enquête montrent que près de 80% des habitants ne sont que « de simples résidents » c’est-à-dire qu’ils n’ont aucun engagement politique ou associatif (voir le graphique ci-après). C’est à travers les actions des associations que la mairie peut transmettre des informations dont elle sera sûre qu’elles seront comprises et reçues.
De même, elles peuvent assurer le lien entre l’administration et les habitants. En effet, « les associations permettent de tisser entre des individus libres et égaux, des solidarités volontaires qui participent à la construction d’un intérêt commun 24». Ainsi, la proximité entre la municipalité et la population pourrait être facilité par les associations locales. L’absence de celles-ci peut compliquer le travail des élus car le relais qu’elles (associations) pourraient assurer n’est plus.


Le rapport administratif entre les habitants et la mairie se confirme lorsqu’ils sont interrogés sur l’objet de leurs démarches à la mairie. En effet, plus de 50% des répondants se rendent à la mairie que pour déposer des demandes de document administratifs ou pour en retirer ((carte d’identité ou autres) voir graphique ci-dessous).
La communication territoriale s’inscrit dans une logique de promotion urbaine c’est-à-dire de valorisation du territoire à partir de sa culture, son histoire et ses atouts qui font la spécificité d’une ville par rapports aux autres. Cette approche serait encore plus efficace si les habitants participent à la construction et l’élaboration du projet politique. La démocratie participative laisse encore certains intellectuels très sceptiques quant à son efficacité sur la décision des politiques publiques. Les sociologues comme Raymond Boudon pensent que « la démocratie participative est une expression à la fois obscure et dangereuse25» car celui-ci donne du pouvoir corporatiste à une catégorie de gens constitués souvent en lobbying qui ne représentent pas l’opinion public comme on veut le faire croire.
Par conséquent, la communication est devenue aujourd’hui le vecteur de la visibilité de l’action politique. De fait, les institutions politique ou encore les personnalités ont toutes leurs chargés de communication ou conseillé en communication. Ils sont chargés de conseiller, de se constituer en tant qu’intermédiaire entre l’institution ou la personnalité et l’extérieur. Les communicants dans les villes sont aujourd’hui chargés d’impulser les nouvelles modes d’interdépendance entre l’action politique et la participation citoyenne. L’apparition des nouvelles technologies d’information et de communication ont impulsé des nouvelles pratiques de communication.
La ville de Rennes est un exemple type de la France. L’installation des bornes Bluetooth capables d’émettre une information « géo-conceptualisée» en continu permet aux habitants de recevoir l’information en continu sur leur téléphone mobile tout en parcourant la ville. L’apparition de ces actions consiste à exploiter les nouvelles technologies pour organiser la relation à l’espace urbain et faire exister le territoire autant à l’échelle numérique qu’à l’échelle physique. C’est dans cette logique que l’on a vu apparaitre les nouvelles appellations telles que « ville numériques».
Le numérique permet ainsi d’augmenter le territoire grâce à l’ajout de nouvelles couches d’informations à destination des citoyens. A l’échelle internationale, Helsinki a mis en place un outil interactif permettant aux citoyens de s’affirmer à partir de ce qu’ils appellent le « citywall », mur interactif et tactile où chaque citoyen peut ajouter du contenu. La plupart des grandes villes occidentales sont dans cette logique. Paris est sur le point de mettre en place un projet de quartier numérique dans le 2eme arrondissement. Ainsi, l’objectif actuel des communicants est de se servir des NTIC, pour développer la proximité et la réactivité en ce qui concerne l’offre et la demande d’information sur le service public.
Longtemps axée sur le patrimoine historique de la ville, la communication de la municipalité de Pont de l’Arche tend aujourd’hui vers plus de proximité. L’ancien slogan « Pont de l’Arche, une ville d’histoire tournée vers l’avenir » a été remplacée par celui de « Pont de l’Arche une ville à vivre ensemble ». Cela s’explique par le souhait de la ville pour se créer une nouvelle image tant à l’interne qu’à externe et aussi par le processus d’ouverture qu’elle cultive à l’extérieur du département de l’Eure déjà entamer par les élus et les acteurs de la municipalité. Cependant, la conception de la communication municipale au service du pouvoir local restreint strictement son rôle à la diffusion de l’information ou à la visibilité des actions municipales.
La question du public devrait être plus présente dans le processus de décision. Malgré l’apparition de nouveaux concepts en politique tels que la démocratie participative dans les communes, la place du public reste encore à définir dans les relations entre l’administration municipale et ses administrés. C’est dans la communication que l’on peut voir au plus près ce creuset entre les deux. Ainsi, les élus locaux, malgré leurs efforts et leurs volontés de vouloir se rapprocher des habitants, les distances sont toujours et encore plus marquées. Les réalités du terrain et les choix politiques sont de plus en plus distanciées.
En effet, l’oubli du public n’est pas nouveau et apparait de plus en plus que s’affirme le secteur de la communication. On se rend de plus en plus compte que les élus confondent la plupart du temps information et communication. La diffusion de l’information sur l’offre de service public doit prendre en compte plus ou moins les spécificités de la cible c’est-à-dire le public par rapport à ses attentes et ses demandes. Cela est rarement le cas. Souvent même là où les efforts considérables sont fournis comme dans l’événementiel, ces opérations se traduisent par un objectif de visibilité du pouvoir local mais pas la conquête d’un public.
Au niveau de la commune de Pont de l’Arche, la communication est plutôt synonyme de l’information. Les Archépontains (les habitants de la ville de Pont de l’Arche) ont besoin d’être informés sur la vie de leur commune, de l’action des élus, sur les dépenses publiques et les budgets. En effet, une interprétation des données recueillies exprime ce désir d’être informé et consulté sur le fonctionnement de certains domaines du service public.
Les données de l’enquête de terrain évoquent ce besoin. Ainsi, globalement, 46 % de la population interrogée affirment qu’il n’y a pas assez d’informations entre la municipalité et les habitants (voir graphique ci-après)


En effet, la demande d’informations et de communication diffère selon les domaines auxquels on interroge les habitants. Par exemple sur le domaine culturel, les loisirs et les sorties, les répondants estiment qu’ils sont bien informés. A ce sujet, plus de 70% des interrogés estiment que la mairie diffuse assez d’informations (voir graphique ci-dessous)

Dans le domaine de l’événementiel on peut alors remarquer que le travail en matière d’informations est satisfaisant. Qu’en est-il de celui de la communication? Il rare que la distinction entre information et communication soit faite par les élus les communicants qui travaillent à leurs coté. La communication prend une dimension interactive tandis que l’information est plutôt unidirectionnelle.
A cet égard, nous pensons que l’équipe municipale devrait passer de l’information à la communication c’est-à-dire intégrer les habitants dans le processus de décision en mettant l’idéologie de la proximité en pratique. De même, au sujet de la transmission des informations pratiques (conditions d’accès aux prestations, les adresses utiles et les horaires des services publics), la municipalité a consacré un effort considérable. De plus, les Archépontains sont dans l’ensemble satisfaits de l’information que leur transmet la municipalité. En effet, environ 70% des interrogés estiment que sur ce plan, les informations sont très utiles et pratiques. Si on se réfère au tableau ci-dessous, on s’aperçoit de l’efficacité de ces informations
En ce qui touche à la participation des habitants aux grands débats tels que les conseils municipaux, sur la vie locale, là aussi l’information et la communication sont satisfaisantes pour les habitants. Même s’ils ne participent pas à ces échéances, ils estiment qu’ils sont informés de la tenue de ces moments. En effet, 56 % des personnes interrogées estiment qu’ils sont bien informés des actions des élus, de la tenue des débats et les réunions publiques (voir graphique ci-après).

La prise en compte de l’avis des habitants est nécessaire pour la démocratie locale et l’implication des habitants lors de la prise des grandes décisions qui concernent la vie et l’avenir de la commune. Ainsi, c’est en ces moments-là que sont décidées les orientations de la politique générale, des projets et les finances de la commune. La participation des habitants à ces rencontres légitimerait les décisions et faciliterait la transparence de la gestion de l’administration publique municipale.
En effet, faut-il rappeler que la loi d’orientation du 6 février 1992 26 relative à l’administration territoriale de la République a posé le principe d’un droit à l’information ouvert à tous, en renforçant la démocratie locale. Elle complète les mécanismes déjà prévus au niveau national par la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et par la loi du 17 juillet 1978 concernant la communication des documents administratifs, précisée par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, et la loi du 3 janvier 1979 sur les archives.
Elle a prévu notamment une information budgétaire et financière, en particulier un débat préparatoire au vote du budget pour les communes de 3 500 habitants et plus (art 11). Elle offre également de nouvelles possibilités, l’organisation de comités consultatifs, la consultation des habitants, la collaboration de la municipalité avec les associations d’usagers. Elle a aussi prévu la création de commissions consultatives des usagers des services publics locaux (art L. 2143-4 du CGCT).
Tous ces éléments, même s’il faut relativiser leur portée en pratique, contribuent au développement de cette démocratie participative. La loi du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité, est également un texte majeur du point de vue de la démocratie participative, elle organise une participation des citoyens aux décisions politiques (titre 4 de la loi). Elle prévoit ainsi la participation du public à l’élaboration des grands travaux, dans le cadre des procédures d’élaboration des décisions relatives aux travaux, aménagements et ouvrages publics. Elle organise un débat public. Elle a créé des conseils de quartiers, obligatoires dans les communes de plus de 80 000 ha, qui font des propositions au maire concernant le quartier ou la ville.
Par ailleurs, la distanciation avec les élus locaux pourrait se traduire par une désintégration politique des habitants à la vie de la commune. Au niveau de la commune de Pont de l’Arche, la démocratie participative est encore mal perçue par les habitants. Ce phénomène met en relief les frontières qui existent entre l’administration publique municipale et les habitants. Là aussi comme nous l’avons pu évoquer auparavant, c’est la place des associations, les visites sur terrain qui constituent les principaux vecteurs de proximité.
En outre, la proximité doit aussi s’accompagner d’une volonté d’implication et d’intégration aux décisions politiques pour un service public bien rendu. Selon les résultats de l’enquête, plus de 52% des interrogés estiment qu’ils ne se sentent pas proches de l’administration (les élus). Voir le tableau ci-dessous.

Depuis quelques années, la mise en œuvre de nouvelles techniques d’information et de communication s’inscrit dans un mouvement qui, en premier lieu, vise le développement de nouvelles formes de relations entre les élus et les administrés. Ainsi, « au cœur de ces transformations réside la naissance de l’information municipale au cours des années soixante-dix. La mise en avant du rôle de l’information, la publication des décisions et la volonté de rendre visibles les enjeux locaux s’insèrent dans une stratégie de publicisation de l’action municipale et de rupture avec le pouvoir notabiliaire précédent, dont la légitimité reposait sur la capacité de négocier en secret et en « circuit fermé » avec l’administration centrale »27.
L’image d’une municipalité ouverte, qui pratique la politique de la transparence et qui cherche à faire de la mairie une « maison de verre », se conjugue avec la mise en place de structures de participation, c’est-à-dire de lieu – ou de temps – où chaque « citoyen » doit pouvoir trouver les occasions de prendre la parole et de contribuer à la gestion de la vie locale.. En effet, « l’information a une valeur pédagogique, elle doit servir à former des citoyens, à les «alphabétiser » en quelque sorte aux enjeux locaux, en leur fournissant l’apprentissage d’une grammaire et d’un vocabulaire »28.
Au cours années quatre-vingt on assistait au lancement par l’État du plan télématique puis du plan câble auxquels participent, à des niveaux divers, les collectivités territoriales. Elles cherchaient à trouver de nouvelles formes de valorisation de leur action politique et les potentialités propres des nouvelles techniques, dont celle d’interactivité. Celle-ci offre des capacités d’intervention directe des habitants dans le champ décisionnel local.
Elle favoriserait ainsi une démocratie directe, au sens fort du terme. C’est donc une façon d’exercer une démocratie de participation qui s’oppose ici à une démocratie de délégation. En outre, l’interactivité met en valeur le direct, c’est-à-dire l’instant, l’immédiateté, le moment même où l’action se réalise, sans intermédiaire. C’est par le processus d’interaction que se solidifie la démocratie participative, la création du lien social, la clarification et l’explication des projets ou et du programme politique conduit par l’équipe municipale. L’interactivité doit aussi s’inscrire dans une dynamique de participation et de concertation.
La participation et la concertation avec les administrés permettent une meilleure dynamique locale ; le recueil des doléances et des avis sur des phénomènes qui jusque-là n’ont pas été soulevés ni par les élus ni par les habitants par défaut de proximité. Cela est possible par la constitution des dynamiques de quartiers où les habitants s’occupent les problématiques intra- locales (au niveau du quartier) pour les remonter par la suite au niveau des élus. Cette dynamique pourrait être renforcée par le rapprochement aux délégués de quartiers et aux acteurs associatifs locaux.
Au niveau de la commune de Pont-de-l’Arche, la faible implication des habitants dans des groupements associatifs ne facilite pas la tâche aux élus. De même, la disparition des conseils de quartiers rend encore la situation plus difficile. C’est dans cette logique de redynamisation de l’action collective que la démocratie participative pourrait s’établir et favoriser la participation et l’implication des habitants dans la vie de la collectivité.
En outre, la demande d’information et de transparence sur les actions des élus et des dépenses publiques est un domaine qui attire l’attention des habitants. A partir de l’enquête que nous avons conduit, il y a plus de 52% des participants estiment que les informations sur le budget et les dépenses publiques sont insuffisantes. Là aussi il y a des choses à faire (voir graphique).

Les Archépontains perçoivent l’information locale comme utile et pratique pour la vie quotidienne : elle leur offre une information efficace sur les services publics, l’actualité, les grands projets des territoires. Parallèlement, la communication émise par les collectivités est source de méfiance et souffre à leurs yeux d’un déficit de proximité, d’objectivité et de transparence. Ils jugent ainsi que l’information sur les budgets, les dépenses publiques insuffisante.
De surcroit, ils sont une majorité à trouver que la communication locale ne donne pas le sentiment que les élus sont proches de leurs préoccupations. En effet, la transparence de l’action publique municipale est le gage de la réussite de la politique publique. La communication sur ces éléments favorise la confiance et la transparence. C’est aussi la clé de l’avenir politique des élus car une méfiance sur la gestion du budget communal peut entrainer des rumeurs et ce que les théoriciens de la communication appellent « le téléphone arabe ».il s’agit d’une rumeur de couloir qui crée une désinformation sur l’action politique. Cela peut être l’œuvre de l’opposition politique qui dans tous les domaines du champ politique, on assiste à une forte campagne de discrédit de la part de l’opposition sur la politique conduit par le pouvoir en place.
Dans ce même ordre d’idée, la communication territoriale a deux principaux buts. Celle-ci a pour premier objectif une finalité purement politique. L’explication des dépenses, les budgets, les choix d’investissements, les planifications des travaux est un des socles de communication territoriale. Elle suscite d’adhésion des administrés aux décisions, aux choix et de faire partager le programme ou de faciliter l’implication de la population à ses différents choix stratégiques. En outre, la communication sur ces domaines permet de vendre la personnalité du leader au vu des prochaines échéances politiques. Dans les communes, les agents territoriaux ont une lourde charge dans ces domaines car ils mettent en œuvre l’application du programme conduit par le parti politique en place.
En deuxième temps, la finalité de la communication territoriale est d’ordre pratique. Celle-ci concerne l’explication du « mode d’emploi » du service public mis en place par la municipalité. Elle communique sur les projets, les services de proximité pour un meilleur service public rendu aux habitants.
Lire le mémoire complet ==> (La communication publique territoriale au service de la gouvernance locale :
Diagnostic et préconisations appliqués à la ville de Pont de l’Arche.)
Mémoire de fin d’étude : Master 2: Organisation et Développement : Diagnostic et Intervention en Entreprise
Université de Rouen – Pont De l’Arche