3.2 La communication territoriale : un outil de management public
L’objectif global de la communication interne consiste à gérer de manière optimale le couple demande/offre d’informations dans l’organisation.
Celui-ci intègre des caractéristiques managériales dont le rôle est de relayer l’information entre les différentes entités de l’organisation. La coordination, la coopération, la concertation sont les principes fondamentaux d’une bonne circulation de l’information entre les équipes au travail.
Elle est au service du projet d’entreprise : elle accompagne le projet socio-économique de l’entreprise dont elle présente les objectifs et les modalités. La communication dans l’entreprise repose sur les projets concrets découlant d’objectifs réels. Ceux-ci sont tirés des orientations stratégiques et des engagements budgétaires.
La démarche de projet est acte de communication, il devient insensiblement principe d’organisation.
De ce fait, elle accompagne le management. En effet, l’imbrication de la communication et du management résulte de la pratique quotidienne des relations organisées aux différents niveaux hiérarchiques entre les différentes équipes de travail.
Les organisations modernes dites cellulaires ou en réseau reposent sur la réduction de la ligne hiérarchique et sur le travail en équipe de projets transversaux. Elles sont irriguées par la communication : multiplication des échanges, réunions de travail collectif et communication inter-métiers.
En effet, information et communication sont aujourd’hui des compétences exigées de tout cadre quel que soit son métier ou son secteur d’activité. Pour mener à bien sa mission, l’encadrement doit être bien informé par la direction et aidé dans son rôle de communicant.
En outre, le troisième grand objectif de la communication est de relier et informer c’est-à-dire de mettre en commun un langage, une culture, un ensemble de valeurs afin de développer une appartenance à l’entreprise. Elle crée un langage commun qui permet à chacun d’orienter et adapter son comportement professionnel.
Ces caractéristiques s’appliquent aussi à l’administration publique étant donné que ce sont des enjeux de développement qui sont en question. Ainsi, ceux-ci sont au cœur des préoccupations locales.
La dynamisation de l’emploi par les entreprises publiques ou privées, les activités touristiques, la valorisation du tissu social et urbain sont les axes sur lesquels les municipalités sont engagées pour valoriser l’économie locale.
Nous estimons que tout projet de développement doit être accompagné par une bonne communication.
Celle-ci pourrait être tournée vers une fonction de conseil stratégique donc managériale. Qu’en est-il au niveau des communes en particulier celle de Pont de l’Arche ?
La place de la communication dans l’administration municipale à Pont de l’Arche est principalement tournée vers l’élaboration d’affichage. Elle n’a pas encore réussi à s’imposer comme un outil de gestion organisationnelle.
La communication municipale pourrait être le moteur de la bonne gouvernance locale car elle est le porte-voix de l’action politique, le vecteur de lien social entre l’administration et les administrés.
Elle crée l’image du territoire, favorise le sentiment d’appartenance à la vie commune. Son rôle est aussi de pouvoir encourager le citoyen à s’impliquer dans une démarche participative à la décision politique.
Par ailleurs, les agents municipaux de la ville n’ont pas encore pu intégrer cette dimension stratégique dans les missions qu’ils attribuent au service de communication de la mairie.
Comme le souligne Ring et Perry (1985) ainsi que Allison (1983), une des caractéristiques fondamentales des organisations publiques réside dans le poids et l’influence qu’exerce une multitude d’acteurs externes sur les processus de décision et les objectifs de l’organisation.
Si l’émergence du concept de management stratégiq
ue a consacré pour les démarches stratégiques du privé, il n’a pas affirmé pour autant que la satisfaction directe de la demande de ces derniers constitue la variable stratégique fondamentale autour de laquelle devrait s’organiser l’ensemble des processus de gestion.
Dans le secteur public, la multitude des groupes d’intérêt ou de pression, qui gravitent autour des organisations publiques afin de satisfaire leur demande, influencent et contraignent très largement l’action publique.
Ainsi, Warwik (1975) fait état d’une grande variété de contrôleurs, d’autorités supérieures et officieuses et d’agents de surveillance dans l’environnement externe.
A cela s’ajoutent les différences de valeurs et d’objectifs que chacun de ces groupes revendique.
Selon Ring et Perry (1985), la gestion stratégique de cet éventail très diversifié d’intérêts et d’acteurs sera d’autant plus difficile que ces derniers seront : « portée à évaluer les résultats du processus de management stratégique très différemment, débouchant ainsi sur des conclusions difficilement conciliables»12.
En effet, en prolongeant l’idée de Ring et Perry, Favoreu disait à ce propos que « l’ouverture de l’organisation publique sur son environnement implique logiquement un degré de visibilité et de transparence plus grand de ses actions, ajoutant ainsi une contrainte supplémentaire sur ses marges de manœuvre stratégiques13.
Cette situation a deux conséquences majeures sur le processus d’une définition stratégique.
Premièrement, les politiques ou stratégies publiques ne pourront être la résultante que de compromis et de marchandages entre les différentes parties en présence.
Deuxièmement, ces stratégies seront d’autant plus fragiles et remises en cause que l’apparition de nouveaux acteurs ou la modification des revendications des anciens se fera sentir.
Les stratégies du secteur public ne pourront se formuler que selon le mode adaptatif et émergent, défini par Mintzberg (1973) comme l’un des trois principaux modes stratégiques.
En effet, comme l’est généralement la communication interne des communes, celle de Pont de l’Arche est plus axée sur la partie technique donc opérationnelle.
Ainsi, « qu’ils soient directeur de la communication dans une grande collectivité ou simple chargé de communication, dans leur grande majorité les responsables (70,6%) consacrent l’essentiel de leur temps à la communication opérationnelle, au détriment d’autres tâches, comme le conseil stratégique, le management ou encore la gestion.
La communication reste donc une fonction très opérationnelle et les dircom ont bien souvent « les mains dans le cambouis » »14.
Ce constat au niveau national est visible au niveau local c’est-à-dire au niveau de la ville de Pont de l’Arche. Son service communication n’occupe pas généralement la place qu’elle « devrait » occuper c’est-à-dire cette fonction managériale dont nous évoquions plus haut.
La grande partie de son travail se limite à l’élaboration des affiches, le traitement de l’information et de sa diffusion.
Sa fonction stratégique liée à l’accompagnement des élus par rapport aux choix et aux décisions politiques n’est pas mise en avant par les agents. De ce fait, sa dimension stratégique (managériale) disparait au profit de celle technique et opérationnelle (voir graphique).
En effet, l’ensemble des services et les agents considèrent que la communication se limite simplement aux tâches opérationnelles. Ainsi, ils sont beaucoup à affirmer qu’ils ne sollicitent le service de communication que pour cela (soit 50% des répondants).
Cela reflète clairement la perception des agents par rapport aux missions de la communication municipale. Ce phénomène peut s’expliquer de plusieurs manières.
- Premièrement, le repli des services sur eux-mêmes constitue l’un des obstacles à aller vers l’autre.
- Deuxièmement, les agents n’ont pas encore intégré les enjeux de la communication territoriale en faveur de la bonne gestion du service public.
- Troisièmement, le service de la communication n’a pas pu conquérir une place de fédérateur autour des missions telles que l’explication du projet politique de l’équipe, et en tant que portail des services, de l’image de la ville, et du projet conduit par la municipalité en place.
C’est à partir de là, que le service de communication municipale pourrait jouer pleinement son rôle de conseil stratégique pour la direction et pour le pôle de Ressources humaines.
Le schéma suivant serait le moyen permettant de fluidifier le circuit de l’information entre les différents acteurs de la municipalité. Il pourrait, de surcroit permettre aux habitants d’accéder à l’information pratique en ce qui concerne l’usage du service public municipal.
C’est aussi un outil permettant de décloisonner les services par l’interaction entre les différents services internes.
Elus et direction
Information en direction des habitants (visite de terrain pour plus de proximité, commémorations), permettre au service de communication de disposer de l’information pour alimenter les services et les habitants concernant l’usage du service public et le fonctionnement interne de la mairie.
Service de communication
Informer les élus, les habitants ainsi que les services internes et externes sur le fonctionnement global des services et des services centraux de la mairie.
Services internes et externes : Proximité avec les habitants pour le recueil de l’information des doléances et adapter l’offre par rapport aux demandes des habitants
La coopération entre le service communication et la direction générale des services ainsi que les ressources humaines est le gage d’un meilleur management public municipal. Les avis des communicants sont tous unanimes à ce sujet.
Laurent RIERA, directeur de communication adjoint de la Communauté d’agglomération de Saint-Quentin en Yvelines disait à ce propos que « Je voudrais souligner l’importance de la communication interne dans le cadre d’une stratégie de communication globale.
Tout le monde s’accorde à le dire. Or, paradoxalement, ladite communication est souvent la première à faire les frais (agenda, frais, recrutement…).
Malgré tout, les choses semblent évoluer dans le bon sens pour les collectivités locales. L’objectif de la communication interne est de susciter l’adhésion et d’entraîner la coopération des agents.
Elle a pour objectif de rappeler régulièrement les objectifs de la collectivité. C’est un véritable instrument de management. Sa valeur semble de plus en plus reconnue »15.
12 Ring .S. P, Perry .J.L.,»Strategic Management in Public and Private Organisations: Implications of Distinctive Contexts and Constraints», Academy of Management Review, Vol 10, n°2, 1985.
13 Concept « d’accountability » et de responsabilité sociale interne et externe.
Plus que dans le secteur privé, les entreprises publiques doivent rendre compte, justifier et légitimer leurs actions, leurs résultats ainsi que leur financement.
Ces spécificités sont souvent considérées comme des handicaps concurrentiels et des facteurs de blocage à la formulation de stratégie14 La communication territoriale, une fonction en partage; Dossier spécial revue publics Juin 2004.
15 Laurent RIERA, directeur de communication adjoint de la Communaute d’agglomeration de Saint-Quentin en Yvelines
Cette fonction de coordination qui permet de rendre lisible et visible par tous, l’action publique, implique que les agents de la collectivité soient les premiers informés. Ne pas communiquer en interne provoque amertume et rejet du changement ou du projet de territoire.
Permettre l’expression des opinions à l’interne suppose une maturité qui se travaille et une réflexion commune sur le management entre les communicants et leur direction générale ou le service des Ressources humaines.
Cependant, tel ne semble pas être le cas actuellement pour la commune de Pont de l’Arche. En effet, on constate une faible interdépendance entre les principaux services municipaux qui s’activent autour du même projet.
Ce repli sur soi est un révélateur du manque de fluidité du circuit de la communication en interne. En conséquence, cela rend la place de la communication dans le management difficilement acceptable dans l’organisation du travail en interne.
Partant de ce fait, « l’éloignement » des agents provoque une désinformation ou un accès limité à l’information sur le travail des uns et des autres.
Ceci réduit la possibilité de coopération car les uns et les autres ignorent ce qui se passe dans les autres services alors qu’ils partagent le même projet de développement. Cette observation ne concerne pas que le service communication, mais l’ensemble des services en interne.
La communication interne a pour but de mobiliser les gens, décloisonner les services, et aider au changement. Ces actions permettent d’accéder à une intelligence collective, qui se trouve être la force d’une structure.
En ce sens, elle n’est pas normative, elle crée un langage commun. Partons du principe qu’il est totalement contre-productif de séparer communication interne et communication externe. Les deux communications deviennent poreuses.
La cohérence entre ces deux domaines est indispensable pour une meilleure visibilité de l’action collective surtout au niveau de l’offre du service public municipal. Nous reviendrons sur ce point plus tard.
Cependant, la problématique majeure de l’organisation interne de la mairie est le cloisonnement de ces services.
Le cloisonnement des services est en partie lié au statut que les agents eux-mêmes attribuent au service de communication. Ainsi, nous estimons que la municipalité devrait désormais procéder à une réelle explication des enjeux de la communication municipale.
En effet, le décalage entre ce qui « devrait être » et ce qui en est, nécessite une reformulation des pratiques permettant de changer le regard des agents sur les missions de la communication territoriale.
C’est pour cela que nous avons suggéré la direction de commencer par :
- Sensibiliser les agents par rapport à l’axe stratégique de la communication.
En revanche les agents perçoivent la communication interne avec comme principal rôle la prise en charge du journal interne ou l’alimentation des supports d’information.
- Son travail pourrait se tourner vers un décloisonnement des services pour permettre une bonne gestion organisationnelle.
Cela permettra de mieux expliquer les décisions et les choix politiques.
Il est clair que c’est un travail de longue haleine car le changement des habitudes, des méthodes et des pratiques ne peuvent pas s’effectuer en une baguette magique.
Il est nécessaire de procéder avant tout par un apprentissage, une formation, une l’intégration des principes de collaboration.
Ce travail pourrait revenir à la direction générale car c’est elle qui a la légitimé d’organiser le travail, de manager le groupe. Cette tâche pourrait être facilitée par l’appui du service de communication pour faciliter ce processus de décloisonnement des services.
- Il serait aussi intéressant de prendre en compte la dimension sociologique de la ville car d’une part la communication sur le service public municipal doit commencer par identifier sa cible.
Cela nécessite une connaissance de la structure sociodémographique de la commune, le fonctionnement des collectivités locales et de leurs champs d’intervention.
L’étude de la communication municipale nécessite aussi une connaissance du fonctionnement interne de l’organisation administrative c’est-à- dire la ligne hiérarchique, les enjeux, les sources de l’information qui pourraient être relayées à l’ensemble des agents.
Les communicants municipaux de la ville de Pont de l’Arche peuvent alors prendre en compte désormais ces éléments avant tout processus de communication c’est-à-dire prendre en compte les éléments contingents liés à l’évolution de la population, des pratiques, l’usage des habitants et la culture qui ont fait l’histoire de la ville.
- Dépasser l’image techniciste de la communication car le rôle de la communication territoriale est avant tout de contribuer à l’attractivité de la localité, offrir des informations pratiques sur le service public rendu aux habitants.
La partie technique du travail de la communication ne devrait pas prendre plus de place au détriment de son objectif managérial qui établit les rapports de la collectivité avec ses employés, les rapports des employés entre eux, et avec les élus, autour des problèmes de fonctionnement des services.
Elle a pour objectif d’apporter à tous les agents la connaissance des enjeux de développement, d’assister la direction générale pour tout ce qui touche au management de ceux qui ont la maîtrise effective du service rendu à l’usager.
C’est effectivement dans cette lancée que nous espérons que la mairie pourra orienter les objectifs du service de communication pour accompagner la visibilité des actions, des choix de politique publique et de la gestion interne de l’organisation municipale. Ainsi, la communication pourrait être un véritable outil de management public municipal.
Le service de communication de la mairie de Pont de l’Arche n’intègre pas dans sa fiche de poste toutes ces missions décrites par la CNFPT (centre nationale de la fonction publique territoriale).
Elle est encore au niveau technique, son rôle managérial et stratégique n’est pas mis en avant au niveau interne. La direction et les élus ont actuellement la charge de cette fonction.
Les missions du service de communication sont limitées encore à leurs caractères techniques et opérationnels. Certaines fonctions tels
- la gestion financière et budgétaire ;
- gestion des ressources humaines ;
- management opérationnel du service ;
- animation et pilotage des équipes sont inexistants dans les missions du service de communication.
De même, que la participation à la définition de la stratégie ; de promotion et de valorisation du territoire ; assistance, conseil auprès des élus et des services de la collectivité sont radicalement absentes de la fiche de poste du chargé de communication interne et externe de la municipalité.
Cela réduit largement son champ de compétence à sa seule dimension opérationnelle telle que l’édition et les publications, les relations presse, la photothèque, l’identité graphique ; la signalétique et l’affichage urbain.
La communication municipale est aussi lourdement déterminée par les choix politiques des élus. En effet, la place de la communication dans une municipalité est fortement liée à la sensibilité que les élus en place ont par rapport à celle-ci.
Au niveau de la commune de Pont de l’Arche, la prise conscience des élus et de la direction par rapport aux enjeux de la communication est visible. Les élus sont soucieux de la transparence des actions municipales et de la visibilité des décisions sur le choix des politiques publiques.
Cependant, le réel obstacle qui se présente c’est au niveau de l’organisation de cette communication et l’adéquation entre l’offre et la demande d’information. En plus de cet obstacle, les agents n’ont pas encore pu intégrer et mesurer la cruciale question qui lie la communication et gouvernance locale.
Leurs participations sur l’élaboration de la communication interne et externe restent largement faibles. Les données statistiques que nous avons recueillies sur le terrain montrent clairement que la collaboration entre les services est limitée voire inexistante. La faible interdépendance des services municipaux constitue un obstacle à la communication territoriale.
En effet, d’après les chiffres obtenus après l’enquête, le constat est que plus de 58% des agents ou services travaillent de manière individuelle (Cf. graphique). Cela signifie qu’on est en face d’un cloisonnement très poussé des services.
En effet, l’absence d’interdépendance entre les services municipaux est le révélateur de leur cloisonnement. Il y a un travail d’explication, d’information à mener pour encourager les uns et les autres à travailler ensemble.
De même, on peut constater que lorsque deux ou plusieurs services travaillent ensemble sur un projet ou un programme, il n’y a pratiquement pas de retour d’expérience permettant d’avoir du recul sur les faits et d’envisager des pistes d’améliorations.
Ils sont plus de 70% à dire qu’il n’y a pas assez de retour voir pas du tout (voir graphique ci-dessous).
Ainsi, chaque agent municipal, semble avoir sa propre méthode de communication auprès du public sur lequel il intervient. Ce phénomène montre que la stratégie de communication n’est pas la même pour tout le monde.
En effet, soit on est en face d’une organisation qui n’a pas de stratégie de communication proprement dite ou soit celle-ci n’est pas formalisée et planifiée par toute l’équipe. L’une des missions de la communication dans la mise en œuvre de la politique publique municipale est de relayer la stratégie de l’équipe par rapport au projet qu’elle conduit.
Ainsi, dans la partie précédente, nous montrerons que la définition stratégique de la politique publique est au cœur des préoccupations des chargés de communication territoriaux.
De même, à titre d’exemple, nous essayerons de comprendre si la stratégique de communication à la ville de pont de l’Arche est intégrée dans la politique globale des élus ou non.
