Quel futur pour la politique européenne de développement rural ?

By 13 July 2012

Quel futur pour la politique européenne de développement rural ? L’après 2013 en question – Section 2 :

L’étude approfondie des enjeux actuels autour de la politique de développement rural et des différentes approches permet de nous projeter à l’horizon 2014 et d’envisager les choix aujourd’hui à la disposition de la Commission.

Plusieurs scenarii sont possibles. Le deuxième pilier tout juste créé peut malgré les défauts observés être conservé en l’état ou avec quelques aménagements. Il pourrait tout aussi bien être démantelé et partagé entre les différentes politiques européennes. La politique régionale serait ainsi la mieux à même pour intégrer les axes trois et quatre du pilier.

Quelles sont donc les pistes à envisager pour la prochaine période de programmation ? Quelles sont les chances de chaque possibilité d’aboutir concrètement aux vues des positions de la Commission et des Etats membres décrites précédemment ?

Parmi le vaste champ d’action des décideurs européens, trois scenarii semblent aujourd’hui concevables pour la politique européenne de développement rural. Le deuxième pilier va-t-il résister à cette nouvelle étape ?

§1 : Trois scenarii autour de la future politique européenne de développement rural

Au terme de ce travail, trois scenarii apparaissent comme les plus plausibles quant au devenir de la politique rurale de l’Union à l’aube d’une nouvelle période de programmation. En quoi consiste chacune de ces alternatives ?

Premièrement, la Commission et les Etats membres pourraient décider de se cantonner au statu quo en conservant le deuxième pilier avec quelques aménagements. Ou alors deuxièmement, des mesures seraient prises pour mieux coordonner les différents instruments liés au développement rural à savoir principalement le FEDER et le FEADER, le deuxième pilier demeurerait dans ce cas également. Enfin, troisièmement, le pilier rural pourrait être démantelé et intégré pour partie au sein de la politique de cohésion.

A) Le maintien du statu quo

La première option consisterait à maintenir le deuxième pilier tout en y intégrant quelques modifications après l’expérience des six années de programmation écoulées de 2007 à 2013.

Les critiques autour du deuxième pilier relèvent avant tout de l’influence trop pesante de la PAC. Le développement rural est aujourd’hui bien plus une politique de développement agricole élargi qu’une politique centrée sur le développement économique et social des campagnes. Pour remédier à cette situation, un rééquilibrage entre les axes s’avère nécessaire. Les Etats membres ne sont aujourd’hui pas assez contraints par les règlements en ce qui concerne la distribution du FEADER et ont une forte tendance à privilégier les axes un et deux. En outre, ils choisissent dans un panel de vingt-deux mesures celles qu’ils veulent mettre en œuvre dans le pays et peuvent ainsi reléguer les réelles mesures de développement rural aux dernières places. En effet, parmi les choix des Etats membres, on retrouve en tête de liste les paiements agro-environnementaux et la modernisation des infrastructures agricoles.

Etant donné le fort penchant à favoriser l’angle agricole et l’approche sectorielle pour le développement rural, il est donc utile que les règlements imposent eux-mêmes une meilleure balance entre les différents axes. Il faut absolument prévoir au sein du FEADER plus de fonds qui aillent vers des activités non agricoles. Les actuels taux de 25% au moins de l’enveloppe du FEADER pour l’axe deux, 10% pour les axes un et trois et 5% pour l’axe Leader ne sont pas assez contraignants. L’efficacité de la politique de développement rural est mise en danger par les Etats membres eux-mêmes. Tant qu’il n’y aura pas de rééquilibrage entre les différents axes, l’approche intégrée ne pourra faire ses preuves. La Commission et le Parlement européen très critiques à l’égard du deuxième pilier doivent alors faire front face aux Etats membres qui auront le dernier mot quant à la définition de la nouvelle politique rurale de telle sorte à promouvoir une conception plus territoriale du deuxième pilier.

En outre, une accentuation du processus de modulation serait nécessaire. Le budget de la PAC est depuis 1988 sur une pente déclinante dont le FEADER fait déjà forcément faire les frais. En tant que deuxième pilier, le budget du développement rural est intimement lié à celui de la politique agricole. La limitation des paiements directs aux agriculteurs à un certain seuil pourrait ainsi venir alimenter le fonds pour le développement rural. La technique de modulation représente une part minime du budget et afin de dynamiser le deuxième pilier il faudrait envisager sa réévaluation. Par ailleurs, elle permet également de limiter les impacts territoriaux néfastes de la PAC. En effet, elle concerne avant tout les bénéficiaires des montants les plus importants de subventions agricoles qui sont généralement localisés dans les régions les plus développées, même si aujourd’hui, la modulation touche aussi les petits exploitants des zones rurales en difficulté.

Enfin, le maintien du deuxième pilier exigerait aussi des réformes au sein même de la Direction Générale de l’Agriculture. Aujourd’hui, les services qui gèrent le FEAGA et le FEADER et qui mettent en œuvre la politique de développement rural sont les mêmes. Or, pour favoriser une approche intégrée, il faudrait une mise en œuvre de la politique qui soit séparée de la gestion des fonds. Ainsi, la prise en compte de tous les secteurs touchant les zones rurales, l’environnement, l’emploi, l’énergie, les transports et le développement régional, pourrait être facilitée.

Ce scenario, pour être réellement efficace et aller dans le sens d’un développement rural plus intégré requière donc de nombreuses conditions. La création d’un troisième pilier peut elle aussi être envisagée. Celui-ci intégrerait les problématiques environnementales qui sont primordiales aujourd’hui pour les zones rurales. Le deuxième pilier pourrait alors se concentrer essentiellement sur le développement des campagnes, un développement qui soit économique et social et qui incluent tous les domaines d’activités présents dans ces territoires, secteur primaire et forestier compris. L’emploi et la diversification économique deviendraient les objectifs fondamentaux du développement rural. Dans ce cas, une meilleure coordination avec la politique de cohésion serait indispensable. Un deuxième scénario irait dans ce sens.

B) Une coordination renforcée entre le deuxième pilier et la politique régionale

Un autre scenario à envisager serait de renforcer la coordination entre les différents fonds intervenant sur les zones rurales tout en conservant le deuxième pilier.

L’échec du lien entre le FEDER et le FEADER doit au terme de la programmation 2007-2013 servir de leçon. Malgré les nombreuses recommandations dans les règlements pour relier le FEADER aux fonds structurels, ceci n’a vraisemblablement pas fonctionné. Il y a en effet un sérieux risque de chevauchement des politiques entre les mesures des axes trois et quatre du second pilier et les actions financées au titre de la politique régionale par le FEDER, le FSE et le FC. L’efficacité des politiques européennes en pâtit. Le fait d’avoir ôté le développement rural des fonds structurels en créant un fonds distinct a contribué à une mauvaise cohabitation entre les différentes politiques. Il pourrait alors être envisagé de faire rentrer le FEADER au sein des fonds structurels et surtout l’axe trois et l’initiative Leader étant donné leurs fortes conséquences territoriales. Ainsi, l’utilisation d’autres financements allant vers les zones rurales pourraient être facilitée alors que la création du FEADER a depuis 2007 nettement limité les initiatives des fonds structurels envers les campagnes de l’Union.

Par ailleurs, la mise en place de l’objectif de cohésion territoriale lors de la prochaine période de programmation devra servir de lien entre les différentes politiques sectorielles et territoriales. Dans un rapport sur la complémentarité de la politique de cohésion et des mesures de développement rural, le Parlement Européen estime qu’aujourd’hui « la question se pose de savoir si le deuxième pilier de la PAC doit rester un mécanisme « politiquement correct » de soutien indirect à l’agriculture, ou s’il doit également constituer un flux de moyens pour des bénéficiaires ruraux qui ne travaillent pas dans le secteur agricole ». La réponse est évidente, le deuxième pilier n’a jamais eu pour objectif de soutenir la PAC et doit recentrer ses actions. En choisissant de le conserver, la Commission se doit donc de définir de nouvelles règles qui lui permettront de s’ouvrir aux autres politiques et ainsi d’agir de façon plus globale sur le territoire et sur tous les domaines d’activités présents dans les campagnes européennes.

L’inefficacité des mesures en place pour favoriser la coordination entre les fonds ne peut que nous laisser dubitatif sur la réussite d’un tel scenario. Seule la cohésion territoriale paraît une porte de sortie envisageable. Néanmoins, une autre option plus drastique pourrait intervenir : le démantèlement du deuxième pilier.

C) Le démantèlement du deuxième pilier

L’association entre la PAC et le développement rural limite de façon considérable la portée du deuxième pilier faisant office de soutien au développement agricole. La solution serait alors de désintégrer le pilier rural en réallouant ses fonctions entre les différentes politiques européennes.

Dans un tel scenario, la PAC se recentrerait sur elle-même. Les mesures des axes un et deux demeureraient au sein de la PAC. Elles permettraient ainsi de créer une PAC plus responsable et mieux à même de répondre aux externalités négatives dégagées par l’agriculture. Le soutien au secteur primaire et aux populations agricoles pourrait se faire par le biais de mesures plus globales et non seulement centrées sur les produits et les marchés. Des subsides quant à la modernisation des exploitations, à la formation et au soutien aux jeunes agriculteurs, pour l’aide au départ à la retraite seraient ainsi intégrés au cœur de la PAC. De même, le FEAGA pourrait prendre en compte l’aspect environnemental de la politique agricole ou agir en coordination avec la politique de l’environnement de sorte à continuer dans la direction d’une agriculture européenne respectueuse de l’écosystème.

En ce qui concerne les axes trois et quatre allant dans le sens d’une approche plus intégrée du développement rural, la solution la plus pertinente serait de les intégrer à la politique de cohésion. Dans une telle configuration, le développement rural prendrait une direction territoriale avec des objectifs globaux tels que l’amélioration de la qualité de vie le maintien de la population et la performance économique des zones rurales.

Plus encore, la politique régionale intégrerait à la fois une approche urbaine et rurale du territoire et contribuerait ainsi à favoriser un développement équilibré de l’Union. La DG REGIO a tendance on l’a démontré à plutôt favoriser les espaces de compétitivité que sont les villes. L’intégration du programme Leader au sein de la politique de cohésion pourrait donc contribuer à un rééquilibrage. Elle permettrait entre autre de donner un pendant rural au programme communautaire URBACT. L’importance du lien entre les territoires ruraux et urbains ne serait que plus renforcée en les faisant cohabiter au sein d’une même politique et les déséquilibres actuels trouveraient alors une solution. L’avenir des zones rurales doit forcément passer par une coopération avec les centres urbains les plus proches. L’enjeu n’est pas de construire des hôpitaux, d’avoir des universités dans les zones les plus enclavées de l’Europe. Il est en fait de permettre aux populations de ces zones d’avoir facilement accès à ces infrastructures et services. Habiter à la campagne ne doit pas être synonyme d’exclusion ou d’échec social mais doit au contraire être une chance. En reliant les espaces entre eux, la politique de cohésion se doit d’offrir cette opportunité aux ruraux. Dans un tel scenario, la politique régionale revêtirait alors la forme d’une approche globale et cette fois réellement intégrée car agissant de façon ciblée sur l’ensemble de l’Union.

Ainsi, trois configurations peuvent être envisagées pour la future politique de développement rural. Quelles sont les chances de chacune d’entre elles d’être choisies par la Commission ? La vulnérabilité du deuxième pilier est au cœur de ce débat. Faut-il oui ou non le sauver et lui donner une nouvelle occasion de faire ses preuves ?

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
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cf. Annexe 2, p.117

DG AGRI, Rapport statistique 2009, op.cit., p.26

cf. définition chapitre 2, p.43

JOUEN Marjorie « Les clés d’une stratégie européenne pour le développement rural », Notre Europe, Juin 2009

ROSZKOWSKI Wojciech, Rapport du Parlement Européen sur la complémentarité et la coordination de la politique de cohésion et des mesures de développement rural du 29 janvier 2009

Analyse de Fabrizio BARCA dans le rapport de l’OCDE « Le nouveau paradigme rural », p.149 à 157