Programmation pluriannuelle des investissements : conceptions

By 23 July 2012

II. Des conceptions plus ou moins pertinentes des PPI

La conception d’une programmation pluriannuelle des investissements PPI peut varier, selon que les décideurs aient entendu lui donner un caractère rigide ou non (fixe ou glissant), et selon le détail de programmation élaboré.

1) La supériorité de la réactivité des PPI « glissantes »

Les programmations dites « fixes » n’ont pas vocation à être modifiées avant leur terme. Cette intangibilité ne peut se concevoir que sur des périodes de 2 ou 3 ans. Ces programmations pluriannuelles des investissements PPI sont dans les faits rarement respectées, parce que leur fixité fait encourir des risques de déconnexion avec les prévisions financières successives. Pour faire face aux écarts, des bilans sont périodiquement réalisés, et conduisent souvent à des modifications.

Comme le souligne Eric Portal, une programmation pluriannuelle des investissements PPI fixe peut s’expliquer par « la réticence des élus à devoir remettre officiellement en cause ce qu’ils avaient décidé dans le passé » .

A l’inverse, les programmations dites « glissantes » sont par définition modifiées régulièrement pour tenir compte des écarts constatés entre la réalisation physiques et les moyens financiers. Pouvant porter sur toute la durée du mandat, elles permettent une adaptation régulière aux contraintes financières et techniques. Les corrections sont aisées et rapides.

Une prévision de chute de l’autofinancement, permettra des réactions rapides comme la suspension de certains investissements ou la suppression de certaines opérations. Inversement, une hausse de l’épargne brute suite à une augmentation des bases fiscales pourra conduire à une croissance du volume de la programmation.

Le caractère glissant peut sous entendre une certaine fongibilité des crédits nécessaires quand des opérations s’accélèrent ou prennent du retard. Un meilleur taux d’exécution est ainsi assuré.

2) Différents niveaux de programmation envisageables

La politique publique est le niveau le plus général de programmation. Il s’agit de reprendre la segmentation stratégique initiale (cf. première partie). Des programmations pluriannuelles d’investissement PPI se limitent à ce niveau de programmation en créant des enveloppes financières pluriannuelles prévisionnelles par politique. Celles-ci ne peuvent alors être échelonnées dans le temps, et peuvent difficilement être rapprochées des réalisations physiques des investissements.

La déclinaison de chaque politique en un ensemble de projets d’investissement peut conduire à l’élaboration de programmes. Il s’agit là d’un niveau de programmation intermédiaire, utilisé quand les investissements ne sont pas encore connus, ou pas suffisamment précis pour faire l’objet d’une programmation plus fine.

L’opération constitue le niveau le plus fin de programmation. L’opération est la programmation financière d’un équipement individualisé, localisé et évalué. L’investissement est alors financé par une enveloppe prévisionnelle pluriannuelle individualisée, affectée spécialement à l’opération.

Un niveau de précision supplémentaire apparaît lorsque les ouvertures de crédits permettant de financer l’opération sont échelonnées dans le temps, selon l’avancement physique prévisionnel.

La précision est parfois affinée par l’affichage des recettes affectées au financement de l’opération et des charges de fonctionnement futures induites par la mise en service. Des PPI ont pour ambition de suivre l’économie globale de chaque opération (sur la base des évaluations économiques et financières, cf. partie 2). Ce découpage va permettre une meilleure visibilité des interventions, aidant ainsi à la priorisation des investissements.

III. Une précieuse aide à la hiérarchisation des projets

La programmation pluriannuelle des investissements PPI doit permettre d’identifier à la fois les opérations envisagées, et les opérations qui sont en cours de réalisation au titre des différents programmes découlant de chaque politique publique. La capacité financière d’investissement annuelle étant limitée, il est probable que la totalité des opérations recensées ne puisse être réalisée. Aussi faut-il opérer des choix. La programmation physico-financière aide les élus à effectuer leurs arbitrages.

Plusieurs auteurs proposent de présenter les PPI sous forme d’imbrication de différents tableaux liés les uns aux autres, en partant du niveau le plus fin de programmation pour arriver à une consolidation des interventions sélectionnées permettant de rapprocher la programmation pluriannuelle des investissements PPI de la capacité financière110. L’ensemble de ces tableaux peuvent retranscrire le libellé et numéro de l’opération, du programme, le montant des dépenses, des ressources propres, les coûts nets, les dates d’autorisation de programme (AP), l’échelonnement des crédits de paiement. Chaque tableau permet de prioriser des interventions.

Un premier tableau peut concerner l’ensemble des opérations déjà commencées, ou dont le démarrage est imminent. Celles-ci ont alors fait l’objet de financements inscrits au budget. L’analyse économique et technique a déterminé le coût net des projets et leurs échéances exactes de réalisation. Seules les opérations qui n’ont pas encore commencé lors de l’élaboration du tableau reposent sur des données prévisionnelles.

Un second tableau peut renseigner sur les opérations susceptibles d’être programmées dans les années à venir. Celles-ci reposent sur des simulations de coûts, de consommation annuelle de crédits, et d’échelonnement des ressources.

Un troisième tableau servira à regrouper par programme les investissements sélectionnés des deux tableaux précédents. Il constitue alors un arbitrage par programme.

Enfin, un quatrième tableau peut servir à évaluer la compatibilité de la PPI avec les objectifs d’équilibre financiers, en affichant la planification de l’ensemble des programmes. Il permettra de faire apparaître des masses globales de coûts et recettes, et de se rendre compte du besoin de crédit de paiement annuel. Les écarts entre les résultats de ce tableau et les prévisions de capacité financière d’investissement donneront lieu à des arbitrages entre modification de la PPI et modification de la capacité d’investissement.

Ces tableaux sont à consulter sur place au Centre de Documentation

Contemporaine de l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon

Des études menées sur les mises en œuvre de PPI au sein de collectivités soulignent les difficultés rencontrées dans la fiabilité ou la cohérence des données de la programmation.

Les programmations techniques et les programmations financières s’ignorent souvent. Parce qu’elles ne répondent pas à la même logique, il n’est pas évident de les concilier. A cela s’ajoute souvent la « vieille animosité » entre ingénieurs et financiers. Les cadres responsables de la PPI se trouvent alors souvent dans des situations délicates. S’ils sont quasiment toujours intégrés à la direction des finances, ils y occupent une place à part. Au cœur des fréquentes confrontations entre services techniques et financiers, ils doivent faire preuve de dialogue, de médiation, de persuasion.

Une autre difficulté peut venir de l’absence de délimitation du périmètre de la PPI. Certaines collectivités ont souhaité généraliser l’outil à l’intégralité de leurs dépenses d’investissement, y compris celles relevant de petits montants. Elles se sont alors trouvées confrontées à de réels problèmes pratiques dûs à un trop grand nombre d’opérations. La lourdeur de gestion intervient parfois suite à la volonté de se lancer dans des programmations très élaborées, avec d’importants niveaux de détails.

De nombreux professionnels invitent à réfléchir à une programmation pluriannuelle des dépenses de fonctionnement induites par la PPI. Le lien entre dépenses d’investissement et de fonctionnement est encore trop peu étudié. Les spécificités de la gestion de l’investissement et l’enthousiasme des collectivités à développer des outils opérationnels efficaces et très techniques, ont parfois conduit à un cloisonnement de la gestion de l’investissement. Inversement, ce sont parfois les modifications de structures budgétaires qui n’ont pas anticipé les conséquences sur les découpages de la PPI. Cette situation doit être dépassée. Pour faciliter ce rapprochement, il peut sembler intéressant de développer des nomenclatures identiques en investissement et fonctionnement112.

Enfin, des difficultés surgissent du fait de manque de méthodes pour assurer au mieux la compatibilité entre les dimensions financières et programmatiques. Ces lacunes sont souvent dépassées par le recours à la technique des autorisations de programmes et de crédits de paiement (AP-CP).

Lire le mémoire complet ==> (Investissement et performance : De la conception stratégique à la gestion opérationnelle)
Mémoire pour le Master professionnel Management du secteur public
Université Lumière Lyon 2