PAC : politique de développement rural et défis de l’agriculture

By 9 July 2012

Le paradoxe européen : la concentration du développement rural sur le secteur agricole – Chapitre 2 :

Beaucoup ont vu dans la création du deuxième pilier une étape décisive pour le développement rural. Il représente en effet son émancipation en ce qu’il constitue une politique à part entière, au même titre que la politique agricole ou la politique régionale. En outre, l’instauration d’une frontière règlementaire entre le premier et le deuxième pilier est un grand pas vers une autonomisation du développement rural. Celui-ci ne se résume plus à un nombre déterminé de mesures envers certaines zones défavorisées, mais prend l’ampleur d’une politique publique. Ainsi, un véritable programme européen de développement rural se met en œuvre, les Etats membres étant chargés de définir les lignes directrices et les objectifs de ce programme.

Néanmoins il y a toujours un gap entre les faits et les règlements. C’est certainement la caractéristique même de toute politique européenne qui implique le consensus délicat des Etats membres, aujourd’hui vingt-sept. L’autonomisation revendiquée lors des conférences européennes est certes symbolisée par la création du Fonds européen pour le développement rural et du deuxième pilier, mais ceci ne suffit pas à produire les effets escomptés. La politique rurale européenne est toujours intrinsèquement liée à la politique agricole.

Ce chapitre s’interroge sur les rapports de force qui s’établissent entre l’agriculture et le développement rural avec l’instauration de ce deuxième pilier. La mise en place d’un deuxième pilier va-t-elle changer la nature de ces rapports ?

L’influence de la PAC reste très marquée sur la politique européenne de développement rural, même si d’autres problématiques comme l’environnement entrent également en jeu (Section 1). Paradoxalement, en Europe, l’agriculture ne cesse de perdre du terrain, ce qui entraine une reconsidération du lien entre le rural et l’agriculture et une critique de l’approche sectorielle du développement rural (Section 2).

Section 1 : Le développement rural, un nouveau pilier avec de fragiles fondations

L’émergence d’un deuxième pilier a créé beaucoup d’attentes chez les partisans d’une politique de développement rural forte et autonome. Néanmoins, la réalité de la mise en œuvre de la politique est loin de répondre à ces espoirs. De nombreux éléments permettent de confirmer les hypothèses révélées précédemment à travers l’étude des cadres règlementaires européens quant au peu de place laissé aux mesures de développement des zones rurales. Le développement rural étant entendu dans ce cas comme une politique de diversification économique touchant tous les secteurs d’activités et contribuant au bien-être de la population.

La moitié de la période de programmation s’étant écoulée et le bilan de santé de la PAC étant passé, quelle est la situation actuelle de la politique de développement rural ?

La nouvelle réforme de la PAC de 2003 qui s’achève aujourd’hui, a joué un rôle majeur quant à la définition du deuxième pilier tout juste créé et pourtant si fragile. Les révisions en cours de programmation et les processus d’évaluation à mi-parcours permettent d’étudier l’utilisation des fonds dédiés au développement rural dans les différents Etats Membres et de mieux comprendre l’influence du pilier agricole sur le deuxième pilier.

§1) Redéfinition de la PAC : une politique de développement rural réorientée vers les nouveaux défis de l’agriculture

La PAC ne cesse de subir des bouleversements depuis les années 1990 et ce en partie due à l’intégration d’une politique de développement rural en son sein. La réforme de 2003 qui suit les accords de Berlin et la mise en œuvre du deuxième pilier laissaient présager une plus grande autonomie pour le développement rural. Les enjeux dégagés à Salzbourg concernant les zones rurales tout comme les positions développées par le Commissaire Européen de l’époque allaient dans le sens d’une politique rurale moins sectorielle et davantage ciblée sur une diversification de l’activité dans ces territoires.

Finalement, le bilan de santé de la PAC qui vient aujourd’hui tirer les conséquences de la réforme de 2003 ne fait que renforcer la déception ambiante en réorientant le développement rural vers les nouveaux défis de l’agriculture.

A/ La réforme de la PAC de 2003, une occasion manquée pour la politique de développement rural

Une redéfinition de la PAC est intervenue en juin 2003 et apparaissait de bon augure pour la politique de développement rural. Le principal enjeu de cette réforme était de mettre en place le découplage des aides aux agriculteurs. Ceci a fait grand débat au sein de la profession. A l’avenir, les subventions communautaires seraient de moins en moins liées à la production. Un système de « paiements uniques par exploitation » a été mis en place dans le règlement qui a suivi la réforme. Ainsi, la baisse des paiements directs aux agriculteurs devait venir alimenter le nouveau fonds pour le développement rural, le FEADER, et permettre de dynamiser le second pilier, par un mécanisme dit de « modulation ».

Cette réforme se situe dans le prolongement d’une redéfinition du budget de l’Union Européenne, impulsée lors des accords de Berlin de 1999. L’agriculture perd progressivement sa place de premier poste de dépenses en vue d’une meilleure adéquation aux règles de la concurrence internationale défendue par l’OMC. Alors qu’en 1988, le budget consacré à l’agriculture représentait 61% des dépenses totales de l’Union, il ne pèse plus que 47% en 2007. La PAC reste néanmoins le premier poste budgétaire, ce qui ne sera plus le cas après 2013, où la Commission prévoit une nouvelle réduction des dépenses agricoles. Dans un « non paper » qui circule dans les milieux européens depuis octobre 2009, une baisse du budget de la PAC à un taux d’environ 32% en 2014 est prévue. La PAC serait alors devancée par la politique régionale et de cohésion en termes de financements.

Les effets de la modulation prévue par la réforme de 2003 sont supposés être positifs pour la politique de développement rural. Pourtant, les moyens financiers supplémentaires permettent surtout d’alimenter les mesures environnementales dans la lignée de la stratégie de Göteborg. Il est alors difficile d’approuver la position de la Commission Européenne qui parle sur son site d’une politique rurale « renforcée ». Les mesures instaurées concernent la promotion de l’environnement, la qualité et le bien-être animal ainsi que les aides aux agriculteurs pour appliquer les normes de production communautaires mises en place par la réforme. Plutôt qu’une politique rurale renforcée, ces mesures révèlent au contraire une politique agricole renforcée. La réforme va en effet permettre aux agriculteurs de progresser dans le respect des normes en vigueur au sein du territoire européen. Elle n’aborde en aucun cas de nouvelles mesures de développement telles que l’accompagnement dans la diversification des activités qui seraient pourtant nécessaires pour que les zones rurales se conforment à la stratégie de Lisbonne.

Cette stratégie préconise un taux d’emploi d’environ 70% en moyenne dans l’Union, ce qui est loin d’être atteint sur le territoire, et encore moins au sein des zones rurales. Celles-ci perdent de plus en plus d’emplois dans le secteur agricole, phénomène qui semble irréversible avec la modernisation et l’extension des exploitations. Ainsi, des mesures en faveur de l’agriculture ne sont certainement pas une solution utile et efficace pour enrayer ce faible taux d’emploi. Il faut au contraire tenter d’encourager l’installation de nouvelles activités dans les zones rurales pour permettre d’alimenter leur développement et cesser d’orienter le développement rural dans une approche uniquement sectorielle.

La réforme rentre de nouveau dans le cercle vicieux décrit précédemment qui consiste à amalgamer politique de développement rural et politique agricole. De plus, l’apport de financements au développement rural par la technique de modulation est tout à fait relatif. L’Europe revoit d’ailleurs son budget à la baisse, de 88 milliards prévus initialement pour quinze Etats membres, le fonds pour le développement rural s’élève finalement à 77 milliards d’euros pour vingt-sept pays.

Le bilan de santé de la PAC qui tire les conséquences de la réforme de 2003 va-t-il prendre en compte cette occasion manquée et revenir sur les décisions prises quant au développement rural ?

B/ Le bilan de santé de la PAC, le développement rural pour accompagner « les nouveaux défis de l’agriculture »

Les ministres européens de l’agriculture réunis en Conseil se sont accordés le 20 novembre 2008 sur un bilan de santé de la PAC dont l’objectif est de moderniser, de simplifier et de rationaliser la politique agricole de l’Union. C’est cette réforme qui est à l’origine du mécontentement des éleveurs laitiers et des manifestations consécutives avec la suppression annoncée des quotas laitiers pour 2015. Tout comme lors de la réforme de 2003, la Commission a réaffirmé sa volonté de transférer des fonds du premier pilier vers le second en agissant directement sur les paiements directs agricoles. Tout agriculteur recevant des aides directes d’un montant supérieur à 5000 euros verra ces paiements réduits de 5%. Les fonds correspondants seront transférés au budget du développement rural. La Commission prévoyait d’augmenter ce taux à 13% d’ici 2013, mais les Etats membres ont décidé de fixer ce taux à 10% (sauf pour les nouveaux adhérents, qui ne seront concernés qu’à partir de 2012). A quoi vont servir ces transferts de fonds ?

Dans le règlement suivant le bilan de santé de la PAC et modifiant le règlement de 2005, les Etats membres ont défini des nouveaux défis à intégrer dans leur politique de développement rural : les changements climatiques, les énergies renouvelables, la gestion de l’eau, la biodiversité et l’accompagnement à la restructuration du secteur laitier. Encore une fois, la politique de développement rural glisse vers des mesures environnementales et de soutien à l’agriculture. Et la Commission d’insister en rappelant que cette politique doit permettre à la PAC de s’adapter face aux problèmes actuels liés aux « risques climatiques et de production ».

La position des Etats Membres et de la Commission s’oriente vers une politique de développement rural qui puisse contrecarrer les effets néfastes des réformes successives de la PAC sur les agriculteurs d’une part, et qui agisse comme remède contre les externalités négatives dégagées par l’agriculture d’autre part. Déjà en 2007, dans les conclusions du Conseil intitulées « Emploi dans les zones rurales : combler le déficit d’emplois », les chefs d’Etat rappelaient l’importance de renforcer le deuxième pilier de la PAC en tant qu’instrument d’accompagnement de la réforme et soulignaient une fois de plus l’importance du secteur agricole dans les zones rurales. On s’éloigne donc des déclarations faites lors des grandes conférences sur le développement rural qui reconnaissaient la moindre importance de l’agriculture dans l’activité des populations rurales.

Dans son article « Le Bilan de santé de la PAC », Maxime BAUDOUIN en arrive aux mêmes conclusions et écrit : « le Bilan de santé a ainsi affiné les contours d’un nouveau modèle de la PAC, avec […] un renforcement de la modulation en faveur du développement rural et une orientation de celui-ci vers les nouveaux défis de l’agriculture ». Enfin, il avance l’hypothèse que ce bilan de santé puisse largement influencer les grandes lignes de la PAC de l’après 2013. Il est donc légitime de s’inquiéter quant à l’avenir de la politique de développement rural si celle-ci subsiste en tant que deuxième pilier de la politique agricole. Nous verrons dans une deuxième partie les conséquences que pourraient engendrée une telle décision.

Si les réformes successives ont toutes contribué à une redéfinition du deuxième pilier vers plus de soutien à l’agriculture, qu’en est-il de l’utilisation des financements européens pour le développement rural ? Sont-ils eux aussi orientés vers des mesures agricoles ?

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
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Règlement de la Commission (CE) n° 795/2004 du 21 avril 2004, portant modalités d’application du régime de paiement unique prévu par le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, JO n° L 141 du 30 avril 2004, p.1 à 46

Modulation = mécanisme qui consiste à réduire les paiements directs en faveur des agriculteurs pour affecter les fonds correspondant au développement rural

Non paper = vocabulaire institutionnel qui désigne un document non officiel d’une institution, il faut donc être prudent avec les révélations faites dans un tel document.

« Un projet de budget de l’UE provoque de vives inquiétudes » article du 27octobre 2009 publié sur le site d’information Euractiv.fr : http://www.euractiv.fr/priorites-de-lue-elections/article/un-projet-de-budget-de-ue-provoque-de-vives-inquietudes-002147

« Réforme de la PAC : une perspective à long terme pour une agriculture renforcée », site de la Direction Générale de l’Agriculture et du Développement rural : http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/index_fr.htm

Communication de la Commission au Parlement Européen et au Conseil COM (2007) 722 du 20 novembre 2007, Préparer le « bilan de santé » de la PAC renforcée :

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0722:FIN:FR:PDF

Règlement du Conseil (CE) n°74/2009 du 19 janvier 2009, portant modification du règlement (CE) n°1698/2005 concernant le soutien au développement rural par le FEADER, JO (UE) n° L 30 du 31 janvier 2009, p. 100 à 111

ibid.

BAUDOUIN Maxime, « Le Bilan de santé de la PAC », Revue de Droit rural, n°375, Août 2009, étude 13, p. 28 à 30

Règlement du Conseil (CE) n°1698/2005 du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le FEADER, JO (UE) n° L 277, p.1 à 40

Règlement du Conseil (CE) n°1698/2005 du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le FEADER, JO (UE) n° L 277, p.1 à 40