L’impact de la politique régionale sur les zones rurales

By 10 July 2012

Section 2 : L’approche territoriale du développement rural : la politique régionale

Dès 1957, les six Etats membres ont reconnu dans le préambule du Traité de Rome comme objectif des Communautés européennes le soin « d’assurer le développement harmonieux [du territoire] en réduisant les écarts entre les régions et en comblant les retards des moins favorisées ». C’est ce vœu qui fut repris en 1986 par Jacques Delors qui plaidait alors pour l’intégration des objectifs de cohésion économique et sociale dans l’Acte Unique Européen. Aujourd’hui, ces objectifs sont l’essence même de la politique régionale.

Pourtant, le paysage de l’Europe est en 2010 loin d’être « harmonieux ». Les récents élargissements n’ont fait que renforcer les inégalités sur le territoire de l’Union. D’un écart de PIB par habitant allant de 1 à 3 avant 2004, nous sommes passés aujourd’hui à un ratio étendu de 1 à 5. Ces écarts ne permettent pas de mesurer les inégalités internes aux Etats membres au sein desquels les disparités entre les zones rurales sont encore plus marquées.

Quelle place les zones rurales peuvent-elle trouver au sein de la politique régionale et des objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale ?

S’il est évident que la définition d’un territoire équilibré ne peut se faire sans les zones rurales, celles-ci sont pourtant parfois laissées pour compte à la périphérie des politiques régionales.

§1 : L’impact de la politique régionale sur les zones rurales

La politique régionale est par essence une politique territoriale. Elle vise à atténuer les disparités économiques et sociales et à renforcer le sentiment de solidarité entre les régions européennes. Elle se soucie de tous les territoires de l’Union, mais surtout des plus fragiles et par conséquent des zones rurales.

Par quels moyens la politique régionale peut-elle contribuer au développement de ces zones ?

Il faut avant tout décliner et analyser les objectifs définis par la politique régionale de l’Union pour mieux comprendre l’impact que celle-ci peut avoir sur les campagnes européennes.

A) La place des zones rurales dans les objectifs de la politique régionale

La politique régionale ou politique de cohésion, les deux termes sont aujourd’hui synonymes, visent à « promouvoir un développement harmonieux, équilibré et durable de la Communauté » afin de « réduire les disparités économiques, sociales et territoriales qui se sont crées en particulier entre les pays et les régions en retard de développement ». Les zones rurales souvent en difficulté ou en retard de développement ont donc toute leur place entre ces lignes.

L’Union Européenne met en œuvre sa politique régionale à travers les différents fonds structurels. Depuis 2007, ils sont au nombre de trois. Le Fonds européen pour le développement régional (FEDER) est le principal. Il tend à corriger les déséquilibres entre les régions et contribue ainsi aux objectifs de cohésion économique et sociale. Le Fonds Social Européen (FSE) intervient dans le domaine de l’emploi et de l’intégration sociale. Enfin, le Fonds de cohésion (FC), créé en 1994, se concentre sur les régions les plus en retard et les aide à stabiliser leur économie. Le FEADER ne fait donc pas partie des fonds structurels, ce qui pose quelques problèmes de cohérence entre les politiques européennes.

Sur le même format que la politique de développement déclinée en quatre axes, la politique régionale se répartie entre trois objectifs. Le premier intitulé « convergence » concerne les régions de l’Union Européenne en retard de développement. Selon la classification européenne, ce sont les territoires de type NUTS 2 (dont le PIB est inférieur à 75% du PIB moyen de l’Union Européenne à 25). Cet objectif cible les régions les moins prospères, il représente 81,5% du budget total de la politique de cohésion. En tout dix-huit pays, dont tous les nouveaux entrants, sont concernés et bénéficient de mesures visant à la modernisation des infrastructures et à la diversification de l’activité. Les zones rurales de ces Etats, en général encore plus touchées par la pauvreté que les autres régions se voient ainsi attribuer des fonds au titre du FEDER, du FSE ou du FC.

Le deuxième objectif, « compétitivité régionale et emploi » concerne les autres niveaux NUTS 1 et NUTS 3. Il peut contenir des mesures de développement rural touchant des zones plus développées mais affaiblies par une désertification vers les villes. Cet objectif vise en effet à développer l’attractivité des territoires, à diversifier l’économie et à créer des nouvelles possibilités d’emploi. Il s’attache par exemple à ce que les services d’intérêts généraux (SIEG) soient présents sans discontinuité sur tout le territoire, problème récurrent pour les zones rurales enclavées. L’objectif « compétitivité » représente 16% du budget de la politique régionale. Il est financé à la fois par le FEDER et par le FSE.

Enfin, le troisième objectif « coopération » a pour but de promouvoir les actions conjointes dans différents domaines entre des régions transfrontalières ou entre des régions de différents Etats membres. Toutes les régions de l’Union peuvent bénéficier des fonds de cet objectif qui représente 2,5% du budget total et qui est exclusivement financé par le FEDER.

La politique régionale contribue à travers ses trois objectifs à un développement équilibré du territoire qui inclue par conséquent les zones rurales. Dans son paragraphe 14, le règlement sur les fonds structurels reconnaît en effet que « la diversification économique des zones rurales devrait faire l’objet d’une action particulière et complémentaire des Fonds [structurels] indépendamment de celles du FEADER ». Le Conseil insiste également sur ce point dans sa décision relative aux orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion qui va guider la mise en œuvre de la politique en affirmant que « l’investissement doit se faire tant dans les zones urbaines que rurales dans le but de favoriser un développement équilibré ».On remarque donc que la diversification des zones rurales est à la fois gérée par la politique de cohésion et par l’axe trois du FEADER. On ne peut que s’en féliciter du fait du faible taux de financement dédié à cet axe par les Etats membres, néanmoins ceci laisse transparaitre un certain manque de cohérence entre les politiques.

Pour finir, le récent ajout de l’adjectif territorial aux objectifs de cohésion économique et sociale ne peut que renforcer la place des zones rurales dans cette politique. L’intégration de la cohésion territoriale dans les textes juridiques communautaires a eu lieu après les ratifications successives du Traité de Lisbonne. Désormais, on peut lire à l’article 2, alinéa 3, du nouveau Traité que l’Union « promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les Etats membres». La cohésion territoriale de l’Union passe forcément par des zones rurales dynamiques, liant des relations avec les centres urbains et intégrées au sein des régions.

La question se pose maintenant de savoir si les zones rurales parviennent à tirer profit de la politique régionale et peuvent ainsi compter sur un développement qui ne soit pas seulement centré sur le secteur primaire.

B) La pertinence de l’approche de développement régional pour les zones rurales

A l’occasion de la création du FEADER, beaucoup se sont inquiétés de la pertinence d’un tel choix et de la séparation de la politique de cohésion et du développement rural. Jusqu’en 2006, les fonds structurels pouvaient en effet intégrer des mesures de développement rural sans qu’il n’y ait aucun problème de chevauchement entre les politiques. La démarcation entre les Fonds était relativement claire. Le FEOGA permettait de cibler le patrimoine et les paysages ruraux et gérait le programme Leader tandis que le FEDER prenait en charge d’autres domaines d’activités comme le tourisme, la préservation de l’environnement ou encore l’adaptation économique des régions. Or aujourd’hui, il peut paraître inopportun d’essayer de favoriser les zones rurales à travers les fonds structurels alors qu’un fonds spécifique a été créé pour ce faire.

Selon Ambroise GUELLEC, rapporteur sur la politique de cohésion au Parlement Européen, la sectorisation des politiques est un réel danger et particulièrement pour le développement rural. De nombreux enjeux concernant les zones rurales sont directement liés à la politique de cohésion, ce d’autant plus depuis la définition d’un objectif de cohésion territoriale. Certes les campagnes ont un lien indéfectible avec le secteur agricole, mais celui-ci ne représente plus la part essentielle de leur économie. Aujourd’hui, les zones rurales remplissent des fonctions de production, des fonctions résidentielles ou touristiques qui participent au développement de l’Union. Face à cette reconversion et au déclin du secteur primaire, elles ont d’autant plus besoin de la politique de cohésion pour les accompagner.

Le retard manifeste des espaces ruraux par rapport aux espaces urbains ne peut lui aussi se résoudre qu’à travers une politique de cohésion territoriale. Le désenclavement des territoires passent par exemple par la création d’infrastructures de transports ou par les nouvelles technologies et l’accès à internet que la politique régionale encourage. De plus en plus de citoyens européens travaillent en ville et dorment à la campagne, il faut donc trouver des moyens pour réduire les distances entre ces deux espaces. Les difficultés d’accès aux espaces ruraux sont bien souvent les causes de leur manque de compétitivité et du fait que les entreprises ne s’y installent pas ou que la population les quitte. De même, le problème de la présence des services publics universels (SU) ou des SIEG sur tout le territoire et au même prix pour tous peut trouver une solution dans l’objectif de cohésion territorial censé enrayer ces déséquilibres.

Dirk AHNER, Directeur Général de la DG REGIO, souligne que l’effort financier de la politique de cohésion sur les zones rurales est significatif. Selon les estimations, il a doublé entre les périodes de programmation 2000-2006 où il était de 34 milliards d’euros et 2007-2013 où il atteint 71 milliards d’euros. D’après ces chiffres, près de 20% de la politique de cohésion est donc destiné aux zones rurales. En les rapportant au soutien du développement rural qui se réalise à l’extérieur du secteur primaire, c’est-à-dire aux axes trois et quatre du FEADER, soit 17 milliards d’euros, alors l’impact de la politique de cohésion sur les zones rurales prend tout son sens. Quatre fois plus de financements pour le développement rural sont débloqués par le biais des fonds structurels malgré la mise en place d’un fonds rural spécifique. Le lien entre le FEADER et la politique agricole est donc bien un frein à une politique de développement rural autonome et élargie. D’après une évaluation réalisée sur cinq Etats membres (France, Allemagne, Pologne, Espagne et Suède), le FEDER investit de façon significative dans les zones rurales. Il permet en outre une certaine flexibilité pour cibler les besoins de chaque région et ainsi, par le biais d’un support aux régions en difficultés, contribue au développement rural.

Au terme de ces propos, la politique régionale paraît être un Eden pour le développement rural. Elle pallie les manques du deuxième pilier trop attaché à des considérations sectorielles en intervenant sur les autres secteurs d’activité et en parvenant à mieux cibler les spécificités de chaque territoire. Pour autant, le bilan n’est pas si rose. La politique de développement rural est en effet prise entre deux colonnes des politiques européennes : la PAC et la politique régionale. Instrumentalisée par la politique agricole, elle se retrouve finalement repoussée à la périphérie de la politique de cohésion.

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
_____________________________

Préambule du Traité de Rome : http://www.traitederome.fr/fr/histoire-du-traite-de-rome/25-mars-1957-signature-du-traite-de-rome/les-traites-a-la-loupe/le-traite-cee-a-la-loupe.html

Décision du Conseil n°2006/702/CE du 6 octobre 2006, relative aux orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion, JO n° L 291, p.11 à 32

Règlement du Conseil (CE) n° 1164/94 du 16 mai 1994, instituant le Fonds de cohésion, JO n° L 130 du 25 mai 1994, p. 1 à 13

Site internet DG REGIO : http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/object/index_fr.htm

Règlement du Conseil CE n°1083/2006 du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n°1260/1999, JO n° L 210 du 21 juillet 2006 p.25 à 78

Décision du Conseil n°2006/702/CE du 6 octobre 2006, relative aux orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion, JO n° L 291, p.11 à 32

Traité de Lisbonne, modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007, JO n° C 306 du 17 décembre 2007

Crainte évoquée dans le rapport du Parlement Européen sur le quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale du 29 janvier 2008, Ambroise GUELLEC

GUELLEC Ambroise, Rapport du Parlement Européen sur le quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale du 29 janvier 2008

PERRIER-CORNET Philippe, Repenser les campagnes, op.cit.

Discours d’inauguration lors du séminaire organisé par DG REGIO « Comment la politique de cohésion soutient-elle le développement rural ? » à Bruxelles, le 1er octobre 2009

DALLHAMER Eric, intervention lors du séminaire « Comment la politique de cohésion soutient-elle le développement rural ? » à Bruxelles, le 1er octobre 2009

GUELLEC Ambroise, Rapport du Parlement