Limites de l’approche sectorielle ds politique de développement rural

By 10 July 2012

§2) L’étendue des politiques rurales au-delà des préoccupations sectorielles

Après avoir analysé plus particulièrement les caractéristiques intrinsèques des zones rurales, il est difficile de considérer l’agriculture comme seule solution au développement rural. Cependant, le but n’est pas d’opposer la politique agricole à la politique rurale, mais au contraire de se demander ce que chacune peut apporter à l’autre.

Les politiques agricoles ont-elles un impact direct sur le développement rural ? De façon parallèle, en quoi le développement rural peut-il contribuer à améliorer la performance du secteur primaire ?

Le secteur primaire demeure le principal utilisateur des espaces ruraux et peut sous certains aspects contribuer au développement de ces espaces. Cependant, l’impact des politiques agricoles est limité ce qui pose le problème de la seule approche sectorielle face à la diversité des zones rurales.

A) L’impact limité des politiques agricoles sur le développement des zones rurales

Il est essentiel de créer une certaine cohérence entre les politiques agricoles et les politiques de développement rural. Les agriculteurs sont en effet les premiers utilisateurs de l’espace rural. Le fait que leur nombre et leur poids économique diminuent ne peut certainement pas justifier leur exclusion de toute politique rurale. L’agriculture ne constitue pas une solution unique au développement rural, elle peut néanmoins y participer, la question est de savoir jusqu’où s’étend cette participation.

La réponse se répartit entre différents points. Premièrement, l’agriculture contribue à la création d’aménités naturelles et culturelles. Dans ce sens, elle est à l’origine de la spécificité même des territoires ruraux. Les paysages façonnés par l’agriculture constituent en effet la beauté naturelle des campagnes. De plus, l’agriculture apporte une valeur ajoutée culturelle aux espaces ruraux. L’agro-tourisme se développe d’années en années et permet aux urbains de découvrir la ferme, les animaux et les cultures. Les  « Bed and Breakfast », les gîtes ruraux ou encore le camping à la ferme attirent de plus en plus de touristes.

Deuxièmement, l’agriculture participe à la production de produits locaux de qualité (textiles, fruits et légumes) qui peuvent être mis en valeur et utilisés localement. Les initiatives de vente directe par les agriculteurs, de produits « bio » dont l’origine est connue séduisent les consommateurs. La qualité des produits est en effet un des critères recherchés qui surpassent chez beaucoup de citoyens le critère du coût. Ainsi, les produits locaux peuvent contribuer au développement économique des zones rurales et à la création de nouveaux emplois.

Finalement, la définition des politiques agricoles joue un rôle sur le développement rural. L’élaboration de mesures plus globales sur le secteur, la modernisation des exploitations par exemple peut alimenter la bonne santé économique de la région. Tout comme certaines mesures de mise aux normes contribuent à la protection de l’environnement et des richesses naturelles des zones rurales. C’est le rôle que joue aujourd’hui le deuxième pilier.

Le portrait idéal de l’agriculture qui vient d’être dressé n’est cependant pas exactement celui que l’on peut observer aujourd’hui. Les produits agricoles s’ils peuvent servir à un commerce de proximité sont bien souvent exportés. Les populations locales bénéficient très peu des revenus produits par le secteur primaire. En outre, l’agriculture n’est pas seulement à l’origine d’externalités ou d’aménités positives. Bien au contraire, elle est responsable de nombreuses externalités négatives dont les conséquences environnementales sont dévastatrices : pollution des sols et des nappes phréatiques entre autres.

Les politiques agricoles visent avant tout à augmenter ou à stabiliser les revenus des agriculteurs en période de creux et permettent aux agriculteurs de conserver un niveau de vie décent en les subventionnant pour qu’ils ne produisent pas à perte. Elles ont pour simple objectif d’agir sur un secteur en particulier et non sur un territoire. Pourtant, les politiques agricoles ont des conséquences territoriales qui peuvent parfois accroître les disparités entre les zones rurales. Selon l’Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE), les aides relevant du premier pilier et dans une moindre mesure celles relevant du deuxième pilier ne sont pas majoritairement dirigées vers les régions les plus défavorisées (de niveau NUTS 3 selon la nomenclature européenne). Au contraire, elles se concentreraient même dans les régions les plus riches. Ceci est essentiellement du au fait que les subventions sont attribuées en fonction de la taille de l’exploitation et de l’activité dominante. En conséquence, les grands céréaliers reçoivent plus d’aides que les éleveurs. En prenant l’exemple de la France, les régions comme la Beauce ou la Limagne spécialisées dans les cultures extensives sont plus subventionnées que les régions comme le Limousin ou de Charolles, centrées elles sur l’élevage d’une race bovine. En données chiffrées, 45% des aides du premier pilier sont distribuées aux régions essentiellement rurales et seulement 27% aux régions rurales « en retard », c’est-à-dire dont le taux de croissance est inférieur à la moyenne nationale.

Les politiques agricoles pourraient ainsi avoir un impact négatif sur le développement des zones rurales. Les récentes réformes de la PAC, celle de 2003 et le bilan de santé de la PAC de 2008 étudiées dans ce chapitre ont tenté d’agir sur cet aspect sans véritable succès. Si les paiements directs sont aujourd’hui plus liés aux revenus et donc reversés dans des régions moins compétitives, ils ne représentent qu’une part minime des aides agricoles versées. L’ORATE conclue donc que « telle qu’elle est conçue, la PAC n’est pas apte à favoriser la convergence des régions rurales ou stimuler leur développement ».

Ainsi, la PAC ne saurait à elle seule contribuer au développement des zones rurales. Si l’influence du secteur primaire sur les campagnes est indéniable, il ne permet pas de justifier la conversion de la politique rurale en une politique de soutien à l’agriculture. Le développement rural doit inévitablement s’intéresser aux autres secteurs pour être efficace.

B) Le développement rural : une politique aux objectifs étendus

Le développement se définit sous deux aspects. Un premier aspect quantitatif qui suppose une création de richesses et d’emplois et un deuxième aspect qualitatif qui implique la notion de bien-être. Appliqué au rural, le développement vise donc à améliorer la compétitivité des zones rurales ainsi que le bien-être des populations. Le développement rural et la politique agricole n’ont donc pas les mêmes objectifs. Si l’une vise un secteur en particulier et une population ciblée, l’autre a une visée plus globale et s’attache à toute la population et à tous les secteurs d’activités de la zone rurale.

Le développement rural doit ainsi contribuer à renforcer la performance du secteur primaire. Il permet notamment de prendre en charge les externalités négatives de l’agriculture mais surtout il peut favoriser la création d’emplois. Ainsi, il facilite la reconversion des agriculteurs dans un contexte où le secteur primaire perd chaque année des emplois ou leur permet de combiner leur activité avec un autre emploi. De plus, il est important pour le bien-être des populations rurales que les familles d’agriculteurs puissent trouver un emploi au sein du territoire.

Mais, le développement rural ne peut se résumer au seul soutien du secteur primaire. Les problèmes qui touchent actuellement les zones rurales sont en effet divers et nécessitent une prise en compte multisectorielle des politiques. Parmi les difficultés auxquelles les campagnes européennes font face, on retrouve le manque d’infrastructures en matière de transports mais également de formation ou de culture, l’inégal accès à l’internet « à large bande » et enfin le manque de services disponibles pour la population. Pour répondre à ces problèmes, le développement rural doit donc viser de plus larges objectifs.

Face au déclin du secteur primaire, la diversification économique des zones rurales est indispensable. C’est l’objectif préconisé par l’actuel axe trois du deuxième pilier, axe auquel les Etats membres n’accordent que peu d’attention. Pourtant, en proposant d’autres activités, il serait plus facile d’attirer une nouvelle population. S’il est certain que les gens se déplacent et vont où il y a du travail, l’inverse est vrai également. Un cercle vertueux pourrait alors se déclencher et la création de nouveaux emplois n’en serait que plus facile.

Le développement des zones rurales implique de favoriser un bien-être au sein de ces territoires et d’inciter les gens à ne plus les quitter, à y revenir où à les intégrer. Ce bien-être passe par toutes les étapes décrites et qui sont loin de se résumer à un simple secteur d’activité. Le développement rural doit être une politique multisectorielle.

La pertinence du lien entre le premier et le deuxième pilier nous apparaît au terme de cette démonstration bien fragile. Le secteur primaire perd en moyenne 200 000 agriculteurs par an. Les zones rurales ne sont plus dominées par l’agriculture qui ne cesse de décroître en termes d’emplois et de valeur ajoutée dans l’ensemble des pays membres de l’Union. Au contraire, les campagnes ont de nouvelles fonctions et le tertiaire surpasse de loin le secteur primaire.

Le fait de créer un deuxième pilier spécifiquement dédié au développement rural aurait du faire émerger une politique multisectorielle. C’est ce dont appelaient de leurs vœux les participants de la conférence de Cork. Pourtant la réalité est loin des attentes formulées en 1996. Si un effort considérable a été fait dans la prise en compte des enjeux environnementaux, stratégie de Göteborg oblige, les autres aspects du développement rural décrits dans ce chapitre ont été occultés. Les effets pervers du lien entre le deuxième pilier et la PAC sont nombreux. Une partie des fonds du deuxième pilier vont alimenter le soutien à l’agriculture et ainsi permettre à la Commission Européenne de se dédouaner de toute critique de l’OMC concernant le non respect des règles de concurrence.

En France, sur près de douze milliards d’euros alloués au développement rural, seulement huit cent mille euros sont consacrés à l’amélioration de la qualité de vie et à la diversification de l’économie dans les zones rurales (axe 3), soit seulement 7% de la totalité des fonds. Or la définition même du développement rural consiste à améliorer la compétitivité des territoires et le bien-être de la population. Ceci ne peut seulement passer par le soutien au secteur agricole. Les mesures agro-environnementales sont certes essentielles pour favoriser un espace naturel sain et un cadre de vie attractif. Mais dans un contexte de crise et de chômage massif (un taux record de 9,5% est atteint en juillet 2009), l’emploi est aussi une des préoccupations majeures des populations rurales comme urbaines. L’agriculture n’est pas en mesure de régler ce problème et la solution passe donc par une diversification de l’activité économique des zones rurales.

Selon Sabrina LUCATELLI, qui a contribué à l’élaboration du rapport Barca sur la cohésion territoriale, la PAC et le développement rural n’ont pas même nature. La PAC se veut être une politique horizontale et sectorielle quand le développement rural est lui une politique territoriale et multisectorielle.

Pourquoi l’Union Européenne semble être alors la seule à ne pas évoluer dans la définition de sa politique en faveur des zones rurales ? Alors que de nombreux pays ont mis en place différents outils multisectoriels de développement rural, l’Europe semble en effet être de plus en plus isolée dans sa position.

Pour autant, elle n’est pas inactive et agit déjà dans le sens d’une politique intégrée et multisectorielle de développement rural. Le programme Leader mis en place en 1991 en est la preuve. En outre, les zones rurales bénéficient également d’autres politiques européennes. L’objectif de cohésion territoriale contribue par exemple à éviter les trop grandes disparités entre les territoires.

Où se situe alors la politique européenne de développement rural ? Aujourd’hui deuxième pilier, elle est également intégrée dans d’autres politiques de l’Union. Quels rôles jouent les autres directions générales de la Commission Européenne dans le développement des zones rurales ?

La réponse à ces questions permettra d’y voir plus clair et de tenter alors d’avancer quelques pistes quant à l’avenir de la politique européenne du développement rural. Le deuxième pilier résistera-t-il à la prochaine période de programmation ? Le développement rural sera-t-il enfin libéré du lien avec la politique agricole ? Se dirige-t-on vers une politique rurale intégrée et participant à l’objectif de cohésion territoriale de l’Union Européenne ?

La deuxième partie s’attachera à ces différentes questions en mettant l’accent sur la pertinence d’une approche intégrée du développement rural pour ensuite tenter une démarche plus prospective qui nous conduira jusqu’à l’après 2013.

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
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NUTS 3 : subdivision statistique de l’espace européen qui correspond à une région comprise entre 150 000 et 800 000 habitants, considérée donc comme rurale.

« Le nouveau paradigme rural », OCDE, op.cit., p.49

« Le nouveau paradigme rural », OCDE op.cit. p.54

Internet à large bande = connexions récentes à l’internet où il n’y a plus de limite de vitesse dans le transfert d’informations.

Cf. annexe 3 « Répartition du FEADER et des financements nationaux dans les plans de développement rural des vingt-sept Etats membres », p.120

Cf. annexe 3 « Répartition du FEADER et des financements nationaux dans les plans de développement rural des vingt-sept Etats membres », p.120

Toute l’Europe, « Le chômage frappe durement l’Union européenne » : http://www.touteleurope.fr/fr/ actions/social/emploi-protection-sociale/presentation/comparatif-le-taux-de-chomage-dans-l-ue.html

BARCA Fabrizio « A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations », rapport indépendant, avril 2009

LUCATELLI Sabrina, contribution dans le rapport de l’OCDE : « Coherence of agricultural and rural development policies », OECD, 2006: http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/5106061E.PDF