Les zones rurales à la périphérie des politiques régionales 

By 10 July 2012

§2 : Les zones rurales à la périphérie des politiques régionales : un risque d’accroissement des inégalités territoriales

Le raisonnement qui consiste à prendre en compte les zones rurales dans une stratégie de développement régional comporte quelques difficultés dont il faut avoir conscience pour ne pas favoriser la création de nouvelles inégalités au sein de la Région. La politique de cohésion qui tend vers un développement équilibré du territoire présente en effet quelques failles ayant des conséquences importantes sur les zones rurales.

En quoi la définition d’une approche régionale de développement rural risque-t-elle d’aggraver les inégalités territoriales au détriment des régions les plus en difficultés ?

La politique régionale de l’Union est aujourd’hui prise au piège entre deux objectifs dont les effets peuvent s’avérer opposés : la compétitivité et la cohésion. En outre, elle doit faire face à une autre opposition qui est celle des villes et des campagnes et à des faiblesses intrinsèques à sa construction.

A) Le choix stratégique entre compétitivité et cohésion :

L’objectif deux de la politique de cohésion tente de favoriser la compétitivité régionale. Or compétitivité et cohésion ne sont pas forcément synonymes. Des inquiétudes se font alors ressentir quant à l’orientation possible que pourrait prendre la politique régionale. C’est d’ailleurs ce qui ressort du rapport d’Ambroise GUELLEC du Parlement Européen sur la cohésion économique et sociale.

L’objectif « compétitivité » est largement influencé par l’intégration de la stratégie de Lisbonne dans les politiques européennes. Les régions et notamment les plus en difficultés subissent les retombées de cet objectif. En effet, la politique régionale, comme le fait la PAC, tend à valoriser les régions dynamiques ayant un certain pouvoir d’influence et surtout une capacité de création d’emplois et de richesses plus importantes que les autres. Ces Régions permettent de remplir les conditions fixées par la stratégie de Lisbonne plus rapidement et plus efficacement au détriment d’autres moins développées et en particulier les zones rurales. Or selon une étude de l’ORATE sur les devenirs du territoire en 2030, le fait de privilégier la compétitivité plus que la cohésion n’est pas sans conséquence.

L’Observatoire envisage deux scenarii possibles. Le premier interviendrait si on axait la politique régionale sur la compétitivité. La croissance serait certes plus forte dans la moyenne de l’Union, mais ceci aurait des coûts sociaux et environnementaux désastreux sur les régions en difficulté et précisément sur les espaces ruraux. Ces coûts devraient alors être compensés par des subsides qui reviendraient finalement plus chers à l’Europe. Le deuxième scenario s’orienterait quant à lui vers la cohésion. Dans ce cas, la croissance économique observée serait plus faible mais mieux répartie sur le territoire. Le choix est donc entre les mains des décideurs européens. Avec le récent livre vert sur la cohésion territoriale et l’intégration du concept dans le Traité on ne peut qu’espérer qu’ils continuent dans la voie du deuxième scenario.

Le risque à travers l’objectif de compétitivité serait donc de laisser les zones rurales « à la périphérie » de la politique régionale. En outre, un autre danger serait de favoriser les pôles compétitifs à l’intérieur des régions c’est-à-dire les villes au détriment des campagnes. Or la séparation entre les politiques rurales et régionales ne peut que favoriser cette tendance. Qu’en est-il réellement ?

B) Le rapport de force entre les villes et les campagnes :

Les villes sont généralement le lieu de compétitivité de la région qui fournit les emplois, la croissance et bien souvent tous les services dont a besoin la population. Les campagnes quant à elle, sont appréciées pour leur calme, mais sont surtout regardées comme des lieux d’inactivités et à l’écart de tout. Ainsi, il est évident que la politique régionale pour créer du développement économique va s’appuyer sur ses pôles urbains. L’enjeu est alors d’intégrer les campagnes dans cette dynamique et de créer un effet d’entrainement sur tout le territoire régional.

L’approche de développement local Leader a démontré que pour réussir la mise en œuvre de stratégies locales, il faut un territoire ayant une certaine cohérence géographique, économique et sociale. Or la région peut dans certains cas s’avérer être un territoire trop vaste pour mener à bien une politique de développement efficace. A elle seule, elle dispose de plusieurs centres urbains et de campagnes isolées. Dans ce cas, le risque est de laisser pour compte les zones rurales au profit des pôles de compétitivité que sont les villes. La politique de cohésion a en effet une fâcheuse tendance à ne pas reconnaître les territoires ruraux comme porteurs de développement. Pourtant, l’initiative communautaire Leader a largement démenti cette idée préconçue. C’est pourquoi il est primordial que la politique régionale européenne s’intéresse aux liens à tisser entre l’urbain et le rural. Elle a récemment pris conscience de la situation en proposant différents séminaires « urbain-rural » depuis 2008 dont les retombées s’observeront lors des prochaines périodes de programmation. L’étalement des villes sur l’espace rural et le choix de nombreux citoyens de vivre à la campagne en fait un réel enjeu pour le développement rural.

La tendance de la politique régionale à favoriser son action vers l’espace urbain se retrouve également dans les programmes qu’elle met en place. Dans la période s’étalant de 2007 à 2013, les villes disposent de l’initiative URBACT, qui remplace l’ancien programme URBAN. L’initiative consiste à favoriser les échanges d’expériences entre les villes européennes. Elle est financée par le FEDER et permet la création de réseaux entre pôles urbains qui désirent travailler sur une initiative commune. L’idée est noble, mais en contrepartie, la Commission n’a pas l’idée de créer un pendant rural à l’initiative. Pourquoi ? Très certainement parce qu’il existe une politique européenne de développement rural et un programme Leader dont elle estime être la version rurale d’URBACT. Elle n’en ressent donc pas le besoin. Pourtant, les deux initiatives sont totalement différentes et il y a très clairement un besoin au sein des régions rurales de nouveaux outils. Preuve en est, la Région Limousin, région rurale française, a l’idée de créer la transposition rurale du programme : RURA@CT.

Le réseau RUR@CT est lancé en 2008. Comme le programme URBACT, l’enjeu est d’encourager le transfert d’expériences entre les Régions rurales européennes. Pour se faire, les régions qui se réunissent en réseau peuvent échanger sur un thème en particulier (la formation professionnelle, le vieillissement démographique, le logement, le développement économique, etc.) ou une bonne pratique en particulier qui a déjà été mise en place par une autre région. Ce réseau est entièrement financé par l’objectif trois de la politique régionale (coopération). Ceci prouve donc que des actions en faveur du développement rural peuvent être intégrées et financées dans le cadre de la politique de cohésion. Il est simplement dommage que l’initiative provienne des régions elles-mêmes et non de la Commission. Le fait qu’une politique rurale existe déjà au sein de la PAC freine manifestement les initiatives de la DG REGIO au détriment des campagnes.

Il est donc essentiel de construire une approche de développement régional intégrée entre les espaces urbains et les espaces ruraux, de sorte à ne plus considérer ces derniers comme des zones périphériques mais bien comme des lieux de vie et d’activité où les potentiels de développement existent. Le scenario prospectif de la Commission européenne à l’horizon 2020 sur l’agriculture et le monde rural montre en outre que les campagnes seront de plus en plus dépendantes des villes. L’approche régionale paraît donc essentielle pour le développement rural et doit s’attacher à ne pas favoriser les inégalités au sein même des régions.

Enfin, il existe des faiblesses dans la conception même de la politique régionale qui ne favorisent par l’intégration des zones rurales dans ses objectifs.

C) Les faiblesses intrinsèques à la politique régionale :

La politique régionale peut présenter des faiblesses sous deux angles différents. D’une part elle n’est pas toujours facile à mettre en place au sein même des Etats membres et d’autre part, elle manque de coordination avec les autres politiques sectorielles de l’Union, or la politique régionale intervient dans beaucoup de domaines.

Tout d’abord, certains Etats sont réticents à laisser la main libre aux régions pour être entièrement compétentes en ce qui concerne les politiques européennes et la gestion des fonds européens. En France par exemple, Michel MERCIER, Ministre de l’Espace rural et de l’Aménagement du territoire, affirmait en octobre 2009 qu’il n’était pas prêt à généraliser l’expérience de la gestion des fonds structurels menée en Alsace au cours de cette période de programmation. En effet, la Région, par le biais de l’expérimentation, a pu administrer elle-même le FEDER sans devoir passer par les autorités déconcentrées de l’Etat, les Préfets de Région. Malgré un certain succès pour une première initiative, celle-ci n’est pas prête à être reconduite dans un pays où les Régions sont presque en totalité dirigées par l’opposition. De même, la réforme à venir sur les collectivités territoriales ne laisse présager aucun progrès sur cette situation. Au contraire, il semblerait que les Régions pourraient perdre encore un peu de leur autonomie.

Par ailleurs, le problème se fait également sentir chez les nouveaux entrants. En effet, ils n’ont généralement pas la même structure administrative que les anciens pays. Ainsi, ils ont plus de mal à appliquer des politiques de développement à un niveau infranational.

Un des enjeux majeurs de la politique de cohésion réside également dans ses difficultés à coordonner ses actions avec les autres domaines d’interventions des politiques européennes. Ceci ce fait notamment ressentir pour le développement rural avec la création du FEADER et sa mise en place dans la période actuelle. Depuis 1988, le FEOGA orientation se chargeait de la gestion des programmes de développement rural en concertation avec les autres directions. Par conséquent, les autres fonds structurels intervenaient également sur les zones rurales dans leur domaine de compétence : le développement régional et économique pour le FEDER, l’amélioration de l’emploi pour le FSE. Avec la création d’un fonds spécifique pour le développement rural, les choses sont plus compliquées et il n’existe plus de réelle démarcation entre les interventions de chacun des fonds.

Pourtant, les règlements affirment l’importance d’une coordination entre les différents instruments de la politique européenne. Dans les orientations stratégiques de la Communauté en matière de développement rural et de cohésion, les instances européennes affirment leur volonté d’instaurer une complémentarité entre les fonds européens pour agir sur les zones rurales. En outre, les principes d’intervention des fonds structurels sont explicites : « la complémentarité, la cohérence, la coordination et la conformité avec des actions nationales, régionales et locales et avec les autres Fonds européen » et notamment le FEADER. Mais la gestion des fonds structurels est devenue tellement complexe qu’il est difficile de faire le lien entre les politiques.

Cette mauvaise coordination est très problématique. Les politiques sectorielles et notamment la PAC ont un sérieux impact sur les zones rurales et la politique de cohésion se doit d’intervenir pour pallier les inégalités de traitement engendrées. Wojciech ROSZKOWKI rappelle dans le rapport du Parlement Européen sur la complémentarité et la coordination de la politique de cohésion et des mesures de développement rural que la bonne gestion et le lien entre les fonds structurels est « une condition requise pour le succès du FEADER ». L’hétérogénéité décrite précédemment entre les zones rurales nécessite en effet une approche territoriale ciblée et intégrée. Le FEADER et la politique régionale doivent être coordonnées, ce qui n’est manifestement pas le cas aujourd’hui.

La politique européenne de développement rural ne saurait donc se résumer à une approche purement sectorielle. La Commission par le biais de l’initiative communautaire Leader mais également de sa politique de cohésion aborde d’autres stratégies pour les zones rurales. On peut néanmoins lui reprocher de ne pas vraiment favoriser les deux approches décrites dans ce chapitre.

Leader initie un développement local intégré au profit des campagnes et malgré le peu de moyens accordé parvient à donner des résultats encourageants. Pourquoi alors réduire cette méthode innovante en matière de gouvernance et de développement à une part infime du deuxième pilier ? La recherche d’un développement harmonieux et équilibré du territoire à travers la politique régionale implique également la prise en compte des zones rurales. Pourtant, avec la création du FEADER, il est devenu délicat et complexe pour les fonds structurels d’intervenir directement sur les campagnes.

La politique de développement rural est donc à la fois victime de son lien trop étroit avec la PAC qui ne cesse d’influencer un deuxième pilier orienté vers un développement agricole élargi. En même temps, elle fait les frais de la création d’un fonds spécifique qui freine les interventions possibles et au combien utiles des autres politiques sur les zones rurales. Le développement rural sert donc aujourd’hui de « variable d’ajustement » entre les politiques européennes.

Quelles conclusions la Commission Européenne doit-elle tirer de cette période de programmation ? La création du deuxième pilier doit-elle être pérennisée et renforcée ou au contraire est-il temps d’essayer une nouvelle approche ? L’objectif de cohésion territorial récemment inclus dans les traités aura-t-il une influence sur la politique de développement rural ?

Toutes ces questions sont au cœur du débat actuel et ne trouveront sans doute des réponses que dans les mois voire les années à venir. Certains indices permettent néanmoins d’envisager quelques pistes pour l’après 2013.

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
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GUELLEC Ambroise, Rapport du Parlement Européen sur le quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale du 29 janvier 2008

ORATE « Les devenirs du territoire en 2030. Scénarios territoriaux pour l’Europe », EPSON, 2006 : http://www.espon.eu/mmp/online/website/content/publications/98/1378/file_3004/espon3.2_12p._final_16-7-2007-c.pdf

Entre 2008 et 2009, la DG REGIO a organisé trois séminaires sur les liens entre les espaces urbains et ruraux.

Cf. à ce sujet l’entretien avec le coordinateur du réseau RUR@CT, Cédric LEGER, Annexe 6, p.135

« Scenario 2020 : étude sur l’agriculture et le monde rural », publication de la Commission Européenne : http://ec.europa.eu/agriculture/agrista/2006/scenar2020/final_report/scenar2020final.pdf

« Michel Mercier : Je suis plutôt réservé sur une généralisation de la gestion des fonds européens à toutes les Régions », Euractiv.fr, le 28 octobre 2009 :

http://www.euractiv.fr/collectivites-locales-europe/article/mercier-je-suis-plutot-reserve-sur-generalisation-de-gestion-des-fonds-europeens-par-regions-002150

Décision du Conseil n°2006/144/CE du 20 février 2006, relative aux orientations stratégiques de la Communauté pour le développement rural, JO n° L 55, p.20 à 29

Décision du Conseil n°2006/702/CE du 6 octobre 2006, relative aux orientations stratégiques communautaires en matière de cohésion, JO n° L 291, p.11 à 32

Règlement du Conseil CE n°1083/2006 du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n°1260/1999, JO n° L 210 du 21 juillet 2006 p.25 à 78

ROSZKOWSKI Wojciech, Rapport du Parlement Européen sur la complémentarité et la coordination de la politique de cohésion et des mesures de développement rural (2008/2100(INI)) du 29 janvier 2009

JOUEN Marjorie, « Les clés d’une stratégie européenne pour le développement rural », Notre Europe, Juin 2009