Les impacts du programme Leader sur le développement rural

By 10 July 2012

§2) Les impacts du programme Leader sur le développement rural

En 2007, l’Observatoire Leader +, mis en place par la Commission Européenne, a organisé une conférence de référence sur le programme Leader à Evora au Portugal. Des GAL venus de tous les Etats membres étaient réunis autour de représentants des instances européennes et gouvernementales pour discuter autour des « Résultats de l’initiative Leader : une diversité d’expériences territoriales ».

Ainsi, aux vues de ces discussions et d’autres données, quelle est la portée concrète de Leader, c’est-à-dire d’une approche locale et intégrée de développement sur les zones rurales ?

Malgré la réussite de Leader mise en exergue tout au long de la conférence européenne et l’impact positif du programme sur les campagnes, l’initiative communautaire connaît tout de même certaines limites.

A) La plus-value de l’approche Leader sur les territoires ruraux

L’initiative communautaire Leader est innovante sur différents plans. C’est sans aucun doute ce qui détermine sa plus-value et son efficacité dans le développement des zones rurales.

Tout d’abord, elle met en place une stratégie territoriale et intégrée de développement rural et non seulement sectorielle. Elle va donc permettre de cibler les problèmes spécifiques d’une zone rurale et agir directement sur ces obstacles. L’innovation de l’approche est de créer un territoire ayant une identité particulière, des valeurs culturelles, historiques que les habitants partagent. Ainsi, la définition d’une stratégie de développement partagée y est simplifiée. Les découpages administratifs anciennement établis par les Etats ne correspondent parfois pas ou plus à une identité propre. En France ils datent de 1871 pour les départements et 1884 pour les communes. Depuis les relations et les migrations entre les territoires ont largement évolué, il n’y a qu’à voir le conflit qui opposent les habitants de Nantes au sujet de leur appartenance à la Bretagne ou à la Normandie pour s’en rendre compte. La plus-value de l’approche territoriale intervient aussi dans un contexte déjà décrit d’une diversité importante entre les zones rurales. Ceci implique donc des politiques publiques ciblées et différenciées. Dans l’élaboration de sa stratégie locale, le GAL va pouvoir prendre en compte les difficultés mais aussi les potentiels de son territoire pour établir un diagnostic et ensuite définir des pistes de solutions.

En outre, le programme Leader met en place une approche ascendante de développement. Ce sont les GAL qui élaborent une stratégie de développement et qui choisissent les projets qu’ils vont soutenir sur leur territoire. La constitution du groupe est encore un des aspects innovants et performants de Leader. Le fait d’impliquer des acteurs privés est essentiel dans la bonne gestion d’un territoire. Généralement, seuls les élus participent à l’élaboration des politiques publiques. Or dans le cadre de Leader, partenaires publics et privés vont échanger jusqu’à la formation d’un consensus autour d’une stratégie de développement. Le consensus permet d’éviter des querelles politiques qui sont souvent un frein à de nombreux projets au sein des localités. Une dynamique se met donc en marche dans le territoire et ce dans une certaine sérénité. La méthode de gouvernance est un des aspects essentiels dans les politiques de développement. C’est elle qui va contribuer à de meilleurs résultats. Leader établit un mode de gouvernance horizontale au sein des GAL entre les acteurs locaux. Mais il défend également une gouvernance verticale et multi-niveaux. En effet, l’initiative part des instances européennes qui définissent les principes fondateurs du programme. Puis l’Etat va ensuite préciser la stratégie à mettre en place au sein du territoire et participer à la sélection puis au contrôle des GAL.

Grâce au programme Leader, une prise de conscience émerge quant aux potentialités de développement des zones rurales. Dans ces territoires, la population semble en effet être plus facilement mobilisable que dans les espaces urbains et plus encline à participer à son propre développement. L’objet de cette méthode n’est donc plus d’assister des « zones en difficultés » ou « en retard de développement » comme le propose la politique de cohésion économique et sociale et les fonds structurels à travers les objectifs 1 et 5b. Au contraire, cette méthode vise à accompagner les zones rurales dans un processus de développement et à investir dans des projets portés par des acteurs locaux. Il met fin à l’assistanat trop courant dans ce type de territoire en privilégiant une autre approche plus volontariste. Les politiques ne se focalisent alors plus sur les problèmes économiques, sociaux ou démographiques des zones rurales. Ainsi en attribuant une certaine confiance dans les acteurs locaux et en leur laissant l’opportunité de définir leurs propres stratégies et leurs propres méthodes de développement, se crée une dynamique au sein du territoire.

Au terme des échanges entre GAL lors de la conférence d’Evora, ce qui ressort est majoritairement positif. L’importance de Leader dans la création de nouvelles activités, sa contribution dans l’attractivité du territoire tout en ayant impliqué la population dans ce processus sont des sentiments partagés de tous. De plus, des résultats concrets ont été observés depuis la mise en place de Leader. Selon les évaluations, Leader I aurait contribué à la création de 25 000 emplois et plus de 100 000 pour Leader II. La réussite du programme n’est donc plus à prouver. Tous les secteurs sont concernés par cette approche intégrée, le développement touristique, l’amélioration du patrimoine naturel et culturel et l’utilisation de nouvelles technologies sont les plus représentatifs de l’apport du programme Leader dans le développement des campagnes européennes.

Leader est le premier pas vers un politique rurale intégrée. C’est d’ailleurs ce modèle qui est défendu par les participants lors de la conférence de Cork qui aimeraient en faire le modèle de la politique européenne de développement rural. Les campagnes sont considérées comme des territoires, abritant de nombreux potentiels et non seulement un secteur spécifique d’activité. Si la méthode Leader paraît pertinente et efficace, elle n’est cependant pas parfaite.

B) Les limites de l’approche Leader dans la politique de développement rural

Leader est incontestablement un instrument innovant et performant sous certains de ses aspects, mais il présente néanmoins quelques failles.

Bien que certains avancent des résultats chiffrés concernant les retombées du programme en termes d’emplois ou de richesses créés, il est en fait difficile d’évaluer l’impact réel de Leader d’un point de vue qualitatif et durable sur le territoire. La caractéristique même de l’initiative est de s’étendre sur une période limitée. Ainsi, au terme de la période de programmation, les opérations ayant bénéficié d’un support financier doivent être clôturées ou si elles perdurent, le font par leurs propres moyens. Il est alors reproché à Leader de « ne pas être un remède mais seulement un palliatif ». Ce reproche ne tient pas seulement au programme en lui-même mais également au manque de moyens dont il dispose. Si la Commission avait fait vœu en 1989 de promouvoir une approche nouvelle de développement territoriale et intégrée, elle ne permet pas pour autant à cette approche de rivaliser avec les autres politiques sectorielles et les autres approches de développement. Avant l’actuelle période de programmation, les Etats membres n’avaient aucune contrainte quand à l’application de l’initiative communautaire Leader. C’est seulement en 2007 qu’ils doivent pour la première fois consacrer une part de l’enveloppe du FEADER au programme Leader. Pour autant, cette contrainte est bien mince. Elle est au minimum de 5% pour les quinze anciens Etats membres et de 2,5% pour les nouveaux entrants. D’après le rapport statistique de 2009 sur le développement rural publié par la Commission, seuls cinq pays consacrent au moins 10% du fonds pour le développement rural à l’axe Leader : le Danemark, l’Espagne, l’Estonie, les Pays-Bas et le Portugal. Les autres Etats respectent tout juste les taux requis par la Commission. Pourquoi ?

Les gouvernements nationaux sont en fait réticents à développer une telle approche car elle implique une délégation des compétences aux autorités locales, ici les GAL. La moindre efficacité du programme Leader tient à ce que les groupes ont de moins en moins d’autonomie. Ils sont contraints de suivre de lourdes procédures induites à la fois par la bureaucratie européenne mais également par des contraintes nationales. Aujourd’hui, le rôle du GAL s’est largement restreint. Il ne consiste en effet plus qu’à la sélection finale des projets. Les GAL se déresponsabilisent et n’ont plus les cartes en main pour contribuer au développement de leur territoire. En outre, la définition de la stratégie du groupe est de plus en plus complexe et demande de nombreuses compétences techniques. L’oubli d’un mot dans une des priorités du territoire définies lors de l’appel à projet peut entrainer le rejet d’un ou de plusieurs financements. L’élaboration d’une stratégie de développement se fait ainsi dans un encadrement administratif trop strict et les principes de l’approche ascendante ne sont plus respectés.

La question de la représentativité du groupe peut également être soulevée. L’approche promeut une participation locale. ¨Pour autant, les contraintes imposées par les procédures nécessitent des techniciens et des personnes sensibilisées au sujet. La noble image d’une réunion de village entre tous les habitants est loin d’être celle de Leader aujourd’hui. Beaucoup de GAL sont constitués par les mêmes personnes qu’en 1991. Il y a donc un risque de prise de pouvoir de certaines élites sur le programme communautaire. Plus les années passent et plus Leader perd de vue son orientation originelle.

Ainsi, à travers Leader, l’Europe semble prendre conscience de l’importance d’une approche territoriale et intégrée de développement rural. Pourtant, elle ne donne pas les moyens nécessaires à cette politique pour pouvoir produire les effets escomptés. Leader n’est qu’un « laboratoire de développement rural » selon la formule de Laurent Van DEPOELE. L’Union a tenté de dépasser le stade de l’expérimentation en faisant de l’initiative un axe horizontal et intégré dans le récent règlement de développement rural mais n’a pas pris conscience des difficultés accumulées au fil des années. La complexité des appels à projet, les paiements tardifs et la bureaucratie qui entourent Leader lui ont fait perdre sa dimension participative. En conséquence, seuls des territoires organisés s’en sortent dans ce flou administratif. Les nouveaux entrants ont du mal à appliquer Leader et les régions en retard ne peuvent en bénéficier pleinement. Le développement ne s’opère donc pas d’une façon uniforme sur le territoire de l’Union.

La politique de cohésion et sa mise en œuvre régionale est-elle alors une meilleur solution pour permettre le développement des zones rurales ?

Lire le mémoire complet ==> (Les enjeux autour de la politique européenne de développement rural)
Mémoire pour l’obtention du Diplôme – Institut d’Etudes Politiques
Université PAUL CEZANNE – AIX-MARSEILLE III
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TVRDONOVA Jela, Comprehensive report with focus on governance and territorial achievements Conférence « Résultats de l’initiative Leader: une diversité d’expériences territoriales » à Evora les 22 et 23 novembre 2007 :

http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leaderplus/pdf/seminars/22112007/24.pdf

CHAMPETIER Yves, « L’Europe et le développement rural », Ceras – Revue Projet n°274, Juin 2003 : http://www.ceras-projet.com/index.php?id=1537

JOUEN Marjorie, compte-rendu du séminaire organisé par Ecotec et Notre Europe « Développement local, partenariat et approche ascendante » le 31 mars 2004 à Bruxelles :

http://www.notre-europe.eu/uploads/tx_publication/semi21-fr_02.pdf

cf. Annexe 3 p.120

cf. à ce sujet l’analyse de Marcel DENIS et de JEAN-PAUL Storai, annexe 5, p.132

Règlement du Conseil (CE) n°1698/2005 du 20 septembre 2005, concernant le soutien au développement rural par le FEADER, JO (UE) n° L 277, p.1 à 40