II. Anticiper les travaux nécessaires par le suivi technique et fonctionnel de l’existant
1) Les raisons du suivi de l’état physique de l’existant
La recherche d’adéquation entre le besoin et la qualité technique et fonctionnelle ne se pose pas qu’au moment de la conception de l’ouvrage. Tout au long de leur vie, les actifs subissent un certain degré d’érosion, qui varie en fonction du temps, des aspects techniques et des modalités d’utilisation du bien. La vétusté des biens nécessite des investissements pour conserver ou accroître la qualité du bien et pour maintenir ou augmenter sa durée de vie.
Les travaux en cours de vie d’un bien peuvent également répondre à des impératifs de réhabilitation, d’aménagement, d’extension ou de mise aux normes, pour répondre au mieux aux attentes des utilisateurs.
Une collectivité est sans cesse confrontée à des questions de normes techniques. Aucun bien et équipement n’y échappent. Ces normes ne cessent de croître et de se préciser. Les motifs justifiant cet encadrement sont le plus souvent la sécurité et la santé publique (comme les récentes obligations liées à la méthode HACCP).
Ces dernières années, c’est aussi dans le domaine de l’accessibilité des personnes à mobilité réduite56 et de la protection de l’environnement57 que les normes se sont le plus développées, notamment sous l’influence du droit communautaire.
Un rapport de l’inspection générale de l’administration de 200058 regrette « l’absence de méthode sérieuse permettant d’évaluer les conséquences financières des normes », alors même qu’une circulaire du Premier ministre59 prévoit que pour chaque nouvelle norme, une étude d’impacte doit en préciser « les conséquences budgétaires (…) pour les collectivités territoriales ». Toujours est-il qu’avec les données d’enquêtes disponibles, le rapport souligne que « la réglementation environnementale et dans une moindre mesure la mise aux normes en matière de sécurité pèsent lourdement sur les finances locales ».
Au-delà des normes obligatoires, certaines résultent de choix politiques, dans un souci de protection juridique (conduisant parfois à des surinvestissements) ou de conviction politique (comme les normes haute qualité environnementale).
Le suivi de l’état des actifs est donc primordial. L’exploitation et la maintenance représentent en moyenne 75% des coûts dans la vie d’un ouvrage. Un déficit d’entretien et de maintenance peut conduire à la spirale dégradation-surcoût de fonctionnement-baisse de crédits de maintenance-nouvelles dégradations… .
La difficulté est alors de suivre l’état physique de l’ensemble des actifs, et de hiérarchiser les priorités des interventions à effectuer, afin de ne pas dépasser la capacité financière d’investissement de la collectivité. L’idéal est d’établir une programmation des travaux, qui sera intégrée plus tard à la programmation pluriannuelle des investissements PPI.
Des méthodes visent à anticiper l’usure et le vieillissement des équipements. C’est le cas des « courbes de vieillissement » qui cherchent à optimiser la durée de vie des équipements en décelant le niveau d’entretien prévisionnel nécessaire.
Schéma à consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon
Ces méthodes sont délicates à mettre en œuvre. Elles supposent d’abord de connaître les caractéristiques et l’état initial de tous les composants de tous les bâtiments (le volume d’information est alors considérable). Ensuite, elles ne prennent en compte que des critères techniques intrinsèques aux ouvrages (indépendamment de leurs usages et des priorités politiques ou financières).
Les collectivités préfèrent souvent confier aux gestionnaires techniques de chaque équipement le soin de planifier dans le temps les interventions à réaliser. Alertés par les services utilisateurs ou les agents en charge des missions d’inspection, les gestionnaires techniques hiérarchisent les travaux à effectuer en fonction des risques humains ou techniques.
L’inconvénient est que la priorisation des travaux ne relève que de la subjectivité des techniciens. Les motifs d’intervention sont alors variés et sans cohérence (sécurité, pression d’un élu, insistance des utilisateurs…). Dans de telles situations, la programmation budgétaire se limite à la reconduction d’enveloppe d’une année sur l’autre, en fonction par exemple de l’importance de l’ouvrage.
Une gestion performante des travaux d’entretien, d’extension, de réaménagement ou de mise aux normes nécessite de trouver des bases objectives (à la fois techniques, juridiques, financières) pour pouvoir arbitrer entre les différentes interventions et contribuer de manière pertinente à la programmation pluriannuelle des investissements. Il s’agit de hiérarchiser les priorités des interventions.
2) Objectiver la hiérarchisation des priorités des interventions
Les critères objectifs de priorisation des interventions peuvent être les suivants :
- 1. Conformité avec les missions et politiques publiques de la collectivité : le bien se rattache-t-il à un élément de la segmentation stratégique ? Permet-il de répondre aux besoins des usagers ?
- 2. Pertinence par rapport au devenir du bien : l’intervention ne doit pas méconnaître l’éventuelle stratégie immobilière de la collectivité. Est-il pertinent d’effectuer des travaux dans un bien qui à moyen terme n’appartiendra plus à la collectivité, ou dont les anticipations d’utilisation sont incertaines, ou encore qui subira une reconversion ?
- 3. Risques en cas de non réalisation des travaux : risques de dégradations rapides et à terme, de surcoûts de travaux ; risques de désuétude fonctionnelle et de mécontentement des usagers…
- 4. Obligations légales et règlementaires : l’intervention consiste-t-elle en un impératif de mise aux normes sécurité secours incendie (SSI), sanitaires, accessibilité aux personnes à mobilité réduite (PMR)…
- 5. Opportunités financières liées à l’intervention : Est-ce le moment opportun pour obtenir le maximum de subventions ou fonds de concours, par exemple en cas d’intervention haute qualité environnementale (HQE), ou en cas d’intégration du bien dans le périmètre d’une convention d’aménagement.
- 6. Conséquences sur les charges d’exploitation : s’agit-il d’un investissement de productivité permettant de générer des économies ? (comme les travaux d’économie d’énergie).
C’est sur la base de ces critères qu’une programmation des travaux peut être envisagée. Selon leurs critères principaux ou le domaine d’intervention auquel le bien se rattache, des groupes de biens peuvent être élaborés, par exemple sous forme de programmes, qui seront repris dans la programmation pluriannuelle des investissements. Chaque programme se verra allouer une enveloppe financière suivant les niveaux de maintenance anticipés.
Les travaux sont ensuite rationalisés, selon qu’ils relèvent d’une même nature ou d’un même équipement.
L’enjeu est donc bien de pouvoir prévoir la réalisation d’actions temporellement en répondant à des objectifs précis. Il s’agit d’élaborer une réelle politique de travaux.
Ce travail alimentera la programmation pluriannuelle des équipements (Cf. partie 3) C’est sur la base de l’inventaire du patrimoine que seront mieux assurés la maintenance, l’entretien, et la réhabilitation des locaux, afin de fournir aux utilisateurs les meilleures conditions de sécurité, d’accès, et de confort (cf. partie 2, chapitre 3).
Les critères de choix des investissements doivent nécessairement s’appuyer sur l’analyse économique et financière des projets.
