2) Le processus de segmentation
a) La prise en compte de l’existant interne
L’élaboration de la segmentation stratégique peut s’opérer selon deux méthodes, souvent complémentaires.
La démarche « top down » consiste en une refonte de la stratégie suite à une nouvelle réflexion sur les enjeux du projet de territoire. Elle intervient par exemple lors d’un changement de majorité politique, laquelle impose de nouvelles priorités. Elle peut intervenir suite à une réaction face à une évolution du contexte externe de la collectivité (nouveaux transferts de compétences, inflexion de la croissance…peuvent conduire à redéfinir une stratégie et mettre à plat les politiques publiques). Ce type de démarche part de la hiérarchie, et repose sur la conception de la stratégie présente à l’esprit des dirigeants.
La démarche « bottom up » consiste en une formulation de la segmentation stratégique à partir des actions existantes. Elle peut intervenir en réponse à une évolution interne : difficultés financières, nouvelles méthodes de management. Cette dernière cause est la plus fréquente pour expliquer les formulations stratégiques des collectivités.
Les deux méthodes sont souvent panachées. Quelque soit la démarche choisie, l’élaboration de la segmentation stratégique doit s’inscrire dans un processus prédéterminé, claire, transparent. Elle doit se faire en prenant en considération l’ensemble des acteurs internes de la collectivité : élus, cadres dirigeants, cadres intermédiaires, agents d’exécution. Toute organisation se caractérise par des « jeux d’acteurs », qui sont la manifestation de la divergence des visions et intérêts des différents groupes d’acteurs30. Il est alors impératif que l’ensemble des acteurs puisse accepter la stratégie, puisse se l’approprier, car tous les acteurs sont appelés à mettre en œuvre la stratégie.
Pour légitimer la stratégie et ses modes de déclinaison aux yeux de tous, il faut fixer les règles du jeu de son élaboration et de sa mise en pratique. La démarche ne doit pas apparaître comme étant technocratique. Deux dimensions sont à prendre en considération pour assurer la pérennité de la stratégie : le facteur humain, et l’organisation.
La segmentation stratégique cherche à dégager des synergies. Dans sa mise œuvre, elle appelle différents métiers à évoluer en complémentarité. Le recensement des compétences existantes et des compétences nécessaires détermine la politique de ressources humaines, et les choix d’externalisation de certaines fonctions.
La segmentation suppose des réflexions sur l’organisation des services. On comprend alors qu’à chaque type de stratégie correspond une organisation optimale. Le type d’organisation choisi dépendra également de la répartition souhaitée des responsabilités.
Comment gagner la confiance des acteurs, comment obtenir leur mobilisation, comment susciter leur motivation pour œuvrer au projet de territoire ? Comment organiser la collectivité de sorte à atteindre les objectifs stratégiques avec les moyens alloués ? Comment la structure globale de la collectivité peut-elle assurer l’efficacité des services ? Telles sont les questions auxquelles renvoient toutes démarches stratégiques.
L’acceptation de la stratégie suppose que sa déclinaison soit établie dans un esprit participatif. La démarche bottom up permet de placer les agents au cœur du processus stratégique. Il nécessite l’écoute, l’attention, la considération des personnels par les décideurs. L’acceptation d’une stratégie suppose des efforts de partage, de dialogue, de négociation. Elle suppose des approches pédagogiques de la part des décideurs.
En posant la question de l’adhésion des acteurs et de l’organisation interne, la stratégie se présente comme une réelle démarche de management. L’efficacité des actions, l’optimisation de l’allocation des ressources conduisent souvent au développement d’une culture de gestion, qui s’appuie sur la responsabilisation des acteurs. La mise en œuvre de la stratégie passe de plus en plus par des techniques de contractualisation entre les décideurs et les unités organisationnelles, par la création de groupes de travail, ou encore par des démarches processus basées sur la transversalité.
Pour exemple, la nouvelle majorité politique du Grand Lyon a élaboré une stratégie d’agglomération (Grand Lyon 2020), qui a débouché sur une réorganisation des services en centres de responsabilités qui fonctionnent sur des méthodes de contractualisation : en échange de leur engagement à atteindre des objectifs, les centres se voient affecter un certain niveau de ressources. L’ensemble du système de pilotage a été modernisé, avec le développement d’une fonction de contrôle de gestion transversale (via la démarche nommées Chrysalis).
L’enjeu de l’organisation interne est de donner les moyens à la collectivité d’être réactive pour mettre en œuvre les politiques publiques de manière performante. La recherche de légitimité de la segmentation stratégique peut aussi faire appel au citoyen.
b) la prise en compte du citoyen
Pour légitimer le projet de territoire, la population est de plus en plus impliquée dans les processus de décisions31. Les modalités d’intervention des citoyens sont assez larges32, et répondent à la fois aux besoins des élus de renforcer la légitimité de leurs choix, et aux souhaits des populations d’être considérées comme des acteurs actifs de la démocratie locale soucieux d’être informés et de pouvoir participer à la gestion de leur territoire. La légitimité naturelle des élus locaux qui leur est conférée par l’élection ne suffit pas.
Comme nous l’avons vu, des évolutions conjoncturelles et les analyses stratégiques interviennent après l’élection. Les choix du projet de territoire ne figurent pas, ou alors insuffisamment dans les programmes politiques. Les décideurs doivent cependant être conscients des limites de certains de ces procédés dans leur pertinence pour dresser la stratégie territoriale.
Ces modes de participation de la population permettent aux élus de saisir les attentes des citoyens du territoire. Mais les élus ne doivent pas toujours se limiter aux expressions explicites des besoins. Comme le soulignait déjà un rapport interministériel des années 70, ces « expressions, en apparence précises des besoins n’indiquent le plus souvent qu’une bonne connaissance des mécanismes et normes administratives (…) et ne révèlent pas nécessairement la totalité des vrais besoins (…) Elles sont le fait de catégories sociales bien informées et ayant accès aux institutions.»
La participation aux démarches de démocratie participative suppose des citoyens un certain niveau de capital culturel et intellectuel, qui exclut de fait la majeure partie des populations socialement fragilisées. Les élus doivent en être conscients et doivent chercher à multiplier les moyens de déceler toutes les formes de demande sociale du territoire.
