L’appropriation des méthodes de l’analyse stratégique

By 20 July 2012

III. Pour une appropriation des méthodes de l’analyse stratégique

1) Les démarches de l’entreprise

De nombreux modèles proposent des méthodes d’analyse stratégique dans entreprise. Le plus connu d’entre eux est certainement le « modèle SWOT » (strenghts/weakness, opportunities/threats) qui confronte une analyse externe sur les opportunités et menaces de l’environnement, à une analyse interne sur les forces et faiblesses de l’entreprise17.

L’analyse externe permet de dégager des « facteurs clés de succès » (FCS), qui sont les éléments stratégiques que l’entreprise doit maîtriser pour être compétitive dans une activité donnée (ex : maîtrise des coûts, innovation technologique, développement marketing…). L’instabilité de l’environnement conduit souvent à la redéfinition des FCS que les évolutions ont rendus obsolètes18. L’analyse externe suppose une étude globale de l’environnement (sur les facteurs économiques, démographiques, sociologiques, juridiques, politiques, technologiques…) et une approche plus sectorielle qui se focalise sur les concurrents et partenaires de l’entreprise19.

L’analyse interne vise à connaître les capacités de l’entreprise. De nombreux auteurs ont avancé des méthodologies, qui se rapportent à leur conception de la performance de l’organisation (on retrouve alors les grands modèles des ressources, de la satisfaction des acteurs, des processus et des objectifs rationnels). L’objectif est de dégager des avantages concurrentiels (en combinant maîtrise des coûts, différenciation de l’offre, efficacité et efficience organisationnelle, …).

C’est la confrontation des analyses externes et interne qui permet d’adopter les choix stratégiques.

A consulter sur place au Centre de Documentation Contemporaine de l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon

La démarche du modèle SWOT peut tout à fait inspirer les méthodes d’analyse stratégique des collectivités territoriales. Il devra bien entendu tenir compte des caractéristiques propres au secteur public.

2) L’intégration au monde des collectivités

Beaucoup de collectivités ne cherchent pas à adopter de méthodologie pour mettre en œuvre leur projet de territoire. Elles se contentent du programme électoral, ou plan de mandat, et de diverses études, éparpillées. Ces documents ne sont la plupart du temps que des projets d’intention qui ne comportent pas de réelle stratégie de développement.

Dès la fin des années 70, des auteurs, comme Jean Bouinot préconisaient la mise en place de démarches stratégiques au sein des collectivités locales, en s’appuyant sur une connaissance des besoins de la population, des objectifs et des moyens. Bouinot proposait une transposition des pratiques de l’entreprise au secteur public local. Il insistait sur l’importance d’établir « un bilan des forces et faiblesses de la commune en terme de capacités internes de l‘organisation municipale et de capacités externes de son contexte urbain » 20.

La stratégie de territoire comporte une dimension horizontale dans la mesure où elle ne peut pas s’affranchir des stratégies des territoires environnants et des collectivités avec lesquelles elle partage son territoire (la réglementation insiste de plus en plus sur cette interdépendance des territoires (les schémas de cohérence territoriales sont par exemple élaborés au niveau intercommunal, les schémas régionaux peuvent concerner toutes les collectivités d’une même région…).

Comme pour l’entreprise, la démarche suivie par une collectivité sera d’abord de chercher à connaître l’existant interne et externe, pour ensuite définir les grandes orientations.

Pour déterminer les grandes orientations sur le moyen ou long terme, ainsi que les ressources qui permettront d’atteindre ces objectifs, une collectivité doit être consciente de ses atouts et de ses handicaps (forces et faiblesses), elle doit prendre position au regard des contraintes et occasions que présente son environnement (opportunités et menaces).

Les forces et faiblesses s’apprécient à l’instant « t ». L’analyse porte non seulement sur les caractéristiques propres à la collectivité (ressources humaines, financières et techniques), mais aussi sur le positionnement de la collectivité vis-à-vis de ses partenaires et concurrents (compétences concurrentes, politique contractuelle…), et sur la performance des politiques menées jusque là. Les interrogations portent alors sur :
∙ les bénéficiaires des services, qu’ils soient directs (usagers) ou indirects (partenaires ou autres services internes),
∙ les acteurs en présence (élus, autres collectivités, autres entités intervenant avec la collectivité, acteurs potentiels), les convergences et divergences de leurs interventions respectives,
∙ la collectivité elle-même : domaines de compétences, pertinence, efficacité, efficience, qualité des services, impact des actions engagées, compétences et expertises internes, moyens et marges de manœuvre.

L’analyse interne doit permettre de connaître avec exactitude les domaines d’activités de la collectivité, les moyens nécessaires pour assumer les coûts, et les marges de manœuvre dont elle dispose (métiers, ressources, partenaires).

Elle doit apporte des réponses aux questions suivantes :
∙ Quelles prestations sont offertes ?
∙ Qui sont les bénéficiaires ?
∙ Quel en est le coût ?
∙ Quelles ressources (humaines, financières, techniques) sont mises en œuvre ?
∙ Existe-t-il des ressources non mobilisées ?
∙ Les bénéficiaires sont-ils satisfaits ? Si non, pourquoi ? (défaut de quantité, de qualité, d’efficacité, d’efficience ?)
∙ L’offre est-elle pertinente compte tenu des prestations extérieures ?
∙ Quels besoins ne sont pas satisfaits ? Pourquoi ?

Ces questions supposent l’existence d’outils d’évaluation des coûts des activités, des différents métiers exercés au sein de la collectivité, de diagnostic organisationnel, ou encore d’analyse marketing. Certains auteurs proposent des approches par fonction : offre, production, demande, en prenant évidemment en compte la rationalité non marchande qui caractérise le secteur public.

Les opportunités et menaces s’apprécient via une prospective de l’environnement. L’analyse porte sur :
Les évolutions législatives et réglementaires, tant au niveau national qu’européen, tant sur le droit positif que sur les aspects institutionnels.
Les évolutions technologiques : quels nouveaux services, quelles nouvelles fonctionnalités ? Quels outils de communication, quelles évolutions sur le développement des réseaux ?
Les évolutions politiques : échéances électorales, évolution de l’opinion, sujets d’actualité,
Les évolutions démographiques : évolution et composition de la population (solde migratoire, évolutions par tranches d’âges, par catégories socioprofessionnelles…)
Les évolutions économiques, au niveau national et local : analyses par secteurs d’activités ou filières, pressions concurrentielles, émergences de nouveaux marchés…

L’analyse des opportunités et des menaces nécessite le recours à des techniques prospectives. La prospective est plus qu’une simple veille sur ces évolutions. Elle débouche sur la formulation d’hypothèses, qui vont mettre en évidence des futurs possibles. Elle propose différentes visions pour l’avenir, souvent sur du très long terme (10, 20 ou 30 ans), dépassant ainsi l’horizon temporel de la stratégie.

Elle ne se contente pas de prévoir. Certes, il s’agit d’anticiper les évolutions futures en formulant des hypothèses, des scénarii. Mais la prospective tend également à s’interroger sur la natures des actions à mener dans chacun des cas.

La prospective est donc la phase où l’on commence à identifier les buts stratégiques, l’avenir souhaité par la collectivité. Elle est « intégrée dans une approche systémique, elle consiste en une démarche quasi-heuristique (de découverte) d’identification des évènements qui pèseront sur l’avenir et des scénarios possibles qui en découleront. »

Elle permet d’élaborer des scénarii qui sont des extrapolations de tendances. Seront ainsi détectés les scénarios refusés, et celui voulu.

Beaucoup de collectivités ne s’engagent pas dans des démarches stratégiques très formalisées, avec une méthodologie adaptée. Certaines le font, mais volontairement, elles n’expriment pas leur stratégie de manière claire et précise. Ceci s’explique par le fait que l’approche stratégique présente des limites.

Ne pas afficher de stratégie présente l’avantage de ne déplaire à personne. Par définition, une stratégie nécessite des choix, des arbitrages, qui ne peuvent satisfaire tous les acteurs.

Ne pas dévoiler sa stratégie permet également de ne pas être jugé sur les éventuels échecs par rapport aux objectifs qui ont été fixés.

Les orientations stratégiques ne doivent être ni trop précises, ni trop vagues, de sorte à conserver des marges de manœuvres face aux évolutions imprévues.

Une stratégie engage les ressources de la collectivité dans une certaine direction, et détermine les modes de fonctionnement et d’organisation. Il est souvent difficile de changer complètement de cap en modifiant les directions choisies.

Ainsi, une stratégie trop détaillée risque de devenir un handicap pour l’action locale. Elle peut se présenter comme un cadre rigide qui ignore les évolutions de l’environnement. C’est notamment ce que souligne H. Mintzberg quand il explique qu’une stratégie peut nuire à l’organisation en étouffant les initiatives originales, en occultant la complexité et les incertitudes de l’environnement, en se présentant comme une résistance au changement.

Une stratégie trop pointilleuse ne permet pas à une organisation d’affronter l’imprévu. A l’inverse, une stratégie trop creuse risque de ne pas être à la hauteur des enjeux.

Des objectifs insuffisamment définis, des ressources non orientées… ne permettent pas de donner du sens à l’action. La stratégie ne mobilisera pas.

Les enquêtes menées sur la gestion locale nous montrent que les collectivités qui optent pour une démarche stratégique anticipée sont rares24. La plupart préfèrent les suites de petites décisions qui au fil du temps finissent par former une stratégie d’ensemble, l’organisation s’adaptant progressivement. Nombreuses sont également les collectivités qui ne réagissent que dans l’urgence, sous les contraintes d’un environnement non analysé. Globalement, les collectivités adoptent des démarches par tâtonnements successifs. Les approches sont donc souvent heuristiques, avec le mérite de laisser de la place à l’imagination et d’éviter la routine.

On peut cependant souligner que le législateur a entendu inciter les régions à s’orienter dans des démarches stratégiques, dans la logique du prolongement de la planification nationale25. Les communes sont également invitées à adopter de telles approches pour la gestion de l’espace (via les documents d’urbanisme imposés : schémas directeurs, Plan Locaux d’Urbanisme26). Les chartes intercommunales de développement et d’aménagement (CIDA) et les chartes des pays relèvent également de démarches stratégiques27. Néanmoins, les exigences de planification légales ne se traduisent pas forcément par de véritables approches stratégiques telles que celles que nous avons décrites.

Un des premiers grands projets issus d’une réelle analyse stratégique fut le projet de la communauté urbaine de Lyon (Lyon 2010). Il s’est traduit par une arborescence de documents de planification en étant porteur d’une ambition collective pour le futur. Il retraçait non seulement les engagements politiques, mais déterminait aussi les outils de programmation qui ont permis de mettre en œuvre les politiques publiques.

Pour trouver une application, la stratégie doit être découpée en catégories de politiques, d’actions, de programmes… Ce découpage est ordinairement appelé segmentation.

Lire le mémoire complet ==> (Investissement et performance : De la conception stratégique à la gestion opérationnelle)
Mémoire pour le Master professionnel Management du secteur public
Université Lumière Lyon 2