La performance par le pilotage des dépenses d’investissement

By 23 July 2012

La performance par le pilotage des dépenses d’investissement – Partie 3 :

Les analyses techniques et fonctionnelles, économiques, juridiques et patrimoniales ont constitué des critères objectifs permettant aux élus de sélectionner les projets correspondant à la réalisation des politiques publiques. Pour être mis en œuvre, chaque investissement doit pouvoir être financé individuellement, par des inscriptions de crédits au budget. Alors que le budget local est régi par le principe de l’annualité, un investissement se réalise la plupart du temps sur plusieurs années. La difficulté est alors de pouvoir acquérir une vision financière pluriannuelle, pour s’assurer du financement des projets sur plusieurs années.

Les collectivités ont alors développé des instruments financiers extra budgétaires à vocation pluriannuelle. Les programmations pluriannuelles d’investissement (PPI) cherchent à garantir la réalisation des investissements dans le respect des équilibres budgétaires. Elles intègrent pour cela à la fois les préoccupations des projets, et le souci de se conformer à la capacité d’investissement annuelle. Ce type de programmation revêt ainsi une dimension physique et financière. Les PPI sont l’objet du chapitre qui suit.

Le droit budgétaire a beaucoup évolué. En prenant en compte le souci des collectivités de dépasser la simple vision annuelle de la dépense, le législateur a développé les possibilités de recours à des techniques de gestion pluriannuelle, via les autorisations de programmes et les crédits de paiement. Garantie de la bonne régulation des dépenses d’investissement, ces techniques clôtureront notre étude.

Chapitre 1 : La programmation pluriannuelle des investissements

Pour pouvoir prévoir et suivre sur plusieurs années la mise en œuvre des investissements issus des politiques publiques, les collectivités élaborent des outils de planification des investissements. Si les conceptions de ces outils varient énormément d’une collectivité à l’autre, ils se présentent en général tous comme des instruments de pilotage de la réalisation des investissements, sous l’angle financier et/ou physique, visant à respecter la capacité financière d’investissement annuelle (préalablement évaluée par l’analyse financière). Ces instruments sont communément appelés programmation pluriannuelle des investissements (PPI). Leur contenu est qualifié de « programmation physico-financière ».

I. Les PPI, des instruments de garantie de bonne gestion

La PPI recense les projets d’un mandat, les planifie en fonction de l’échéancier de leur réalisation technique et financière, en les ventilant pour chaque exercice. Elle constitue à la fois un outil de contrôle de gestion et un véritable instrument de communication politique, financière managérial.

1) Un outil de gestion indispensable

Comme le souligne Michel Klopfer, « la programmation pluriannuelle d’investissement PPI suppose une vision stratégique et logistique suffisante pour évaluer le coût et le rythme de réalisation prévisionnel des investissements» ; elle est un moyen de « comparer les résultats obtenus et d’envisager, le cas échéant, des correctifs »107. En ayant pour mission de prévoir, suivre et corriger, la PPI relève d’une véritable démarche de contrôle de gestion. L’enjeu est de pouvoir réaliser budgétairement les opérations décidées par les élus, sans compromettre à terme les grands équilibres financiers. Il s’agit de respecter la capacité d’investissement annuelle évaluée par l’analyse financière.

En prévoyant les investissements à venir et l’ensemble des besoins financiers annuels pour les réaliser, sur plusieurs années, la PPI alimente l’analyse financière en informations. Des allers-retours permanents entre l’analyse financière et la PPI sont donc nécessaires.

2) La PPI, un redoutable outil de communication

La programmation pluriannuelle d’investissement PPI peut se présenter comme un outil de management, dans la mesure où il peut être un moyen de mobiliser les agents de la collectivité autours de projets communs. Les services peuvent alors être encouragés à rechercher le maximum de subvention pour mener à bien le projet d’investissement qu’ils portent.

La programmation pluriannuelle d’investissement PPI est un document de communication politique. Elle traduit la volonté politique de planifier les engagements électoraux, quantitativement et qualitativement. Avant la planification des investissements dans le temps, certaines équipes présentent leur PPI sans lissage annuel, pour marquer la force de leur acte politique (comme au Grand Lyon). En se présentant comme un facteur d’objectivation des débats, elle sert de base aux débats d’orientation budgétaire qui précède chaque année le vote du BP.

La programmation pluriannuelle d’investissement PPI est un moyen de communication publique si elle participe à l’information des administrés. Il est primordial pour un élu, lorsqu’il rencontre les citoyens, les associations de pouvoir les informer sur les dates de commencement et d’achèvement des travaux, et éventuellement sur les coûts des investissements décidés.

Elle représente également un atout majeur pour négocier avec les différents partenaires financiers de la collectivité. Elle rassure les créanciers qui la perçoivent comme un signe de bonne gestion. Elle permet de mieux négocier les subventions auprès des partenaires institutionnels. Certaines collectivités vont même jusqu’à majorer leurs subventions aux collectivités qui ont adopté cette démarche.

Si la PPI tend à se généraliser dans l’ensemble des collectivités, elle reste cependant très souvent un simple document de gestion interne à l’administration dont le rôle de communication est alors peu développé. Comme le souligne Jacques Paquier, « Dans certains cas, la PPI est classée « confidentiel-défense », avec interdiction formelle aux directions financières d’évoquer son contenu, par peur de donner des informations, et donc des arguments à l’opposition politique. Les méthodes de gestion moderne s’effacent au profit d’une conception archaïque du débat public local ».

Lire le mémoire complet ==> (Investissement et performance : De la conception stratégique à la gestion opérationnelle)
Mémoire pour le Master professionnel Management du secteur public
Université Lumière Lyon 2